地方债务置换的成本效益分析

周迪岫

摘要：现实中，地方债务主要用于交通、通讯、教育、医疗和市政等公共基础设施建设，对于社会民生、经济金融的和谐发展至关重要。本文将围绕地方债务置换的成本和效益两方面进行系统分析，以期揭示债务置换对地方经济、社会发展的促进作用，为相关研究提供理论支撑。

关键词：地方债务；经济调控；成本；效益

中图分类号：F812.5；F832.33 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）028-000-01

一、地方债务置换产生的背景

受国际经济环境影响，国内经济增长呈下行趋势，房地产持续低迷，地方政府土地收入不断萎缩，财政收入捉襟见肘。据财政部上年度统计报告显示，地方政府财政收入仅仅增长了8.1%，增幅同比下降2.4个百分点。造成增长缓慢的原因之一，即政府财政措施范围较窄，渠道单一，主要利用融资平台举借债务，信用等级较低，融资成本较高，不仅还本付息压力较大，且获益较少。因此，为减轻地方政府债务偿还压力，债务置换成为首选措施。

二、地方债务置换存在的问题

近几年来，各地区经济增长迅速，地方政府投融资平台数量也急剧增加，并稳步进入融资高速发展时期。由此也使得地方债务总额持续增长，一定程度上阻碍了地方经济的有序发展，成为宏观经济运行的潜在风险因素之一。与此同时，一些地方政府盲目举债，贪大求洋、盲目建设，不仅导致投资项目效率低，且高额的地方债务也降低了地方经济增长质量。此外，受自身财政收入水平制约，部分地方政府甚至采用“拆东补西”的办法，将金融机构借款用于偿还地方债务，不仅违背了债务置换的初衷，严重影响了金融机构的正常运行，还增加了金融机构的系统性风险，扰乱了市场金融秩序。

三、地方债务置换的方式

（一）灵活型——中央银行转向贷款

《中国人民银行法》规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。所以，中央银行通常以再贷款的方式，灵活地实现了一家商业银行购买另一家商业银行对市政等方面贷款的债券。这种操作形式的显著特点是扩张了央行的资产负债表，从而与欧美央行的QE操作思路相近。此外，从商业银行构成系统来看，此举不仅改变了其资产结构，也使得银行超储增加，贷款也由高利息、短期限，转为低利息、长期限。

（二）契约型——商业银行直接购买

地方债务置换是指在保持债务总量不变的前提下，把地方政府短期、高息的债务置换为期限更长、利息更低的地方政府债券。通过与商业银行订立契约直接购买，即是地方政府进行债务置换的常见方法，一家商业银行用超储购买另一家商业银行对市政贷款所发行的债券，对个别商业银行来说，资产结构发生了改变，但是将所有商业银行作为一个系统来说，超储并未发生改变，贷款只是由高利息、短期限转变为低利息、长期限。

四、地方债务置换的成本构成与效益分析

（一）地方债务置换的成本构成

第一，置换中地方政府的信用成本。部分地方政府在进行地方债务置换后，对政府依法行政的示范效应和政府机关的信誉产生了不利影响。例如，部分地方政府未能及时偿还到期债务，而是将其延期且减少利息，从中损害了一部分债权人的合法权益，降低了投资人的投资热情。其次，地方债务延期清偿还会产生扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，形成较大的示范效应，导致整个社会信用关系扭曲，从而在一定程度上影响社会诚信体系，使信用市场交易费用增加、运作效率下降，最终导致政府部分投资项目筹资和经营活动的开展备受阻碍。

第二，置换中商业银行的利差和坏账成本。由于置换是将地方债务由高利息、短期限转变为低利息、长期限。从银行角度看，置换大幅减少了利息差收入，而且造成贷款期限延长，增加了坏账成本；置换后的债券，如果项目回报率不足甚至失败，银行的坏账风险将不断放大，最终影响银行的正常运营。再加上如在当前经济增长乏力、固定资产投资萎缩的情况下，这种置换还将加大银行的坏账风险，增加银行的管理成本和运营成本，并最终减少银行的主营业务收入。

（二）地方债务置换的效益分析

第一，地方债务置换有益于开展公共基础建设。现实中，地方政府通常以发行地方债务的形式，筹措大量资金，大力开展重点项目建设，以改善市政基础设施和城市交通，发展民生事业，积极应对自然灾害，保护生态环境，有效促进了产业转型升级和经济社会持续稳定健康发展。据国家审计署统计数据表明，截至上一财税年度，各地方政府通过债务筹资方式，在节能减排、环境保护、交通、市政基础设施、教育、医疗、小微企业扶持等方面累计投入资金超过8万亿元，有效改善了民生，促进了地方经济和社会发展。同时，地方债务在应对严重自然灾害和重大突发事件方面为地方政府提供了强大资金支持，维护了社会稳定。

第二，地方债务置换可提供更多货币政策工具。原来以贷款为主的地方债务，流动性较差。而国家财政部最新出台的地方债务置换有关文件中明确指出，置换后的地方债可纳入商业银行抵押品范围，成为货币工具的一种，使得置换后的地方债流动性大大增强。而这种选择性货币政策工具的直接作用效果是提升了商业银行的信贷资金供应能力，同时使得商业银行资产结构优化和经营成本显著降低。

第三，地方债务置换可优化银行的资产结构。地方债务置换的本质是将债务期限延长、利息降低，对商业银行来说，这种置换将带来巨额贷款的延期和利息收入的大幅缩水，增加了其资金的流动性压力。从财政部公布的债务置换文件看，债务置换还将多轮操作，即总量还将继续增加。而债务的多轮置换，可加速银行资产的周转，优化银行的资产结构，增强商业银行资产的流动性。

五、结语

地方债务置换使得地方政府获得了大量有效资金，在地方基础设施建设、改善民生、应对自然灾害和突发事件等方面发挥了积极作用。但部分盲目投资、不规范管理及投资依赖症导致地方债务总量庞大，经济风险、债务风险和金融系统性风险开始显现，需要引以重视，望本文分析有益于进一步推动债务置换相关研究。

参考文献

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