浅谈现形势下行政事业单位内控存在问题及应对措施

孙熠中

[摘 要] 内部控制是一个单位管理本单位经济活动的一种重要手段，其制度建立的健全和有效实施与否，关系到一个单位的发展潜力和管理效率。文章就目前行政事业单位内部控制建设存在的问题入手，进行了分析，并从强化领导干部责任、做好顶层设计等方面就加快推进行政事业单位内部控制提出了相应的措施建议。

[关键词] 行政事业单位；内部控制；存在问题；措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 103

[中图分类号] TP39 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）23- 0193- 03

行政事业单位内部控制是指单位通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

目前，我国行政事业单位在内控建设方面依然面临着巨大的挑战。如何改变粗放式内部控制管理现状，保证国有资产安全，从源头上预防腐败，适应新形势下管理和服务要求等，这些问题都亟待解决。因此，在现形势下全面推进行政事业单位内部控制建设，不仅是有效防范和管控单位经济活动风险，提升单位公共服务效能和内部治理水平的长效保障机制，更是规范权力运行，预防源头腐败，构建“不能腐”体制机制的重要举措。

1 内部控制现存的主要问题

1.1 内控意识薄弱

在我国，行政事业单位主要是履行国家职能、提供社会公共服务的组织机构。行政事业单位内部控制实施目标具有明显的公共属性，这就导致长期以来，行政事业单位的负责人将单位工作重心放在强化本单位服务或者职能上，简单地认为，做好对社会的公共服务，上级组织认可，社会公众满意，就很好地履行了职能，年度考核结果也会不错，而对建立健全单位内部控制的重要性、现实意义和长远影响认识不足。另外，由于行政事业单位的资金来源与企业不同，其资金主要来源于政府拨款，按预算从财政无偿取得，不需要付出成本代价，因此对于进行内部控制，内生动力天然不足。

行政事业单位内部控制覆盖了单位整个经济业务活动运行全过程，涉及到全员职工，无论从开始的内控制度建设，到落实执行的整个过程，还是执行过程和执行结果的监督检查，都要多个部门的协同，需要强有力的组织和领导。单位负责人对内控认识不足，自然导致整个单位全员的内控意识薄弱。内控意识薄弱的单位，在内控工作的开展上，或尚未建立内控制度，或内控制度不健全，或内控缺乏可行性和执行力、落实不到位，导致内控工作流于形式，从而使单位内部出现了诸多管理上的漏洞。

1.2 不知如何进行

财政部于2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日起在全国施行。这对于建立符合我国实际的行政事业单位内部控制体系，发挥内部控制对于我国行政事业单位管理的作用，具有重要意义。但有些单位，多年来未把内部控制纳入单位的工作重心，缺少这方面的研究与实践，至今尚未启动或仍处于建设初期阶段。内部控制是一项业务性和综合性都非常强的工作，涉及到单位经济业务活动的全过程，由于受专业水平和内部管理基础的限制，对单位内控建设的重点和关键环节不明确，感觉无所适从、不知从何下手，导致这些单位无法按照要求开展内部控制的建设与实施工作。

在《内控规范》施行两年之后，去年年底，财政部再次下发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，一方面是提醒各行政事业单位这项工作是一项长期、持续开展的工作；同时也进一步明确了推行这项工作的意义、开展方式、工作重点和保障措施等，在当前反腐、加强监督的背景下，下发指导意见是非常必要的、也是非常及时的。为了使行政事业单位内控工作有的放矢，财政部于今年6月24日，又发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》财会[2016]11号，同时一并发布了内控基础性评价指标体系，对单位内控建设目标和内容要求进一步具体细化，针对单位内控建设的薄弱环节和共性问题，以定量和定性结合的方法，帮助单位进一步梳理内控建设思路，提高建设质量，这将消除一些单位内控建设中的畏难情绪，为推动内控制度的建立与实施提供了重要工具。

2 内部控制应对措施

2.1 内控建设应纳入责任考核

要解决行政事业单位内部控制存在的问题，必须要强化内部控制意识，首先是单位领导干部的内部控制观念和意识。由于行政事业单位负责人在单位内部控制体系中居主导地位，对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，行政事业单位内控能否有效实施，关键在单位负责人，一把手的重视和参与程度，直接决定内控建设工作的成效。目前，对领导班子年度责任考核的内容主要是发挥职能作用的情况，包括思想政治建设、领导水平、工作实绩、反腐倡廉以及完成重点任务等方面的实际成效；对领导干部年度考核，主要是德、能、勤、绩、廉等方面的现实表现，并未具体涉及到内部控制开展的成效，因此领导责任很难落到实处。要增强单位负责人的内控意识，落实内控的领导责任，应把单位内部控制建设情况纳入领导干部年度考核。把考核和追责问责结合起来，一方面严格考评问责力度，另一方面引导和要求他们切实提高对内控建设的认识，强化自身责任感，强化自我监督和自我约束的自觉性，不走过场、讲口号，而是真正参与到内控建设的过程中来。在提升自觉意识的同时，通过开展培训、宣传教育等方式，培养全体职工的内部控制意识，有效调动各方面积极因素，上下协同、部门协同，营造单位良好的内部控制环境。

2.2 内控建设要坚持顶层设计

行政事业单位内控建设要坚持顶层设计，要从整体架构、制度设计、机制设计上加以解决。首先是全面性。内控建设是行政事业单位的一项综合性管理活动，涉及财务、人事、组织、业务、监督等多个部门，必须要全面有效，即内部控制体系应该涵盖行政事业单位的各项经济业务活动以及相关岗位，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，做到机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，确保对所有涉及内部控制人员进行约束，任何人不能超越该制度所赋予的权利；其次是现实性。一定要紧密结合本单位实际情况进行建设，根据自身业务性质、业务范围、管理构架，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程。要特别注意内部管理的薄弱环节和风险隐患，如涉及内部权力集中的资金分配使用、国有资产监管、政府投资、重点项目等，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，提高内部控制的针对性和有效性。另外在执行层面要考虑其可操作性，能量化的尽可能量化，将定性的内容形成定量指标，将复杂的内部控制问题简单化、可视化、通用化、标准化；三是系统性。行政事业单位内部控制是一个系统工程，整个运行过程是一个有机的整体，对于内部流程，要认真梳理、合理调整，即要相互联系、相互配合、相互协同，又要体现内部牵制原则，坚持不相容职务相互分离， 做到分事行权、分岗设权和分级授权，确保不相容机构和岗位之间全责分明，相互制约、相互监督。二者有机结合，内部控制才能有成效；四是前瞻性。行政事业单位内部控制，就目前来讲还主要是经济业务方面，随着管理的深入和规范，会逐步扩展到全面业务控制甚至延伸到非经济领域，从而实现行政事业单位的全面内部控制，而绝不仅局限于预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、项目管理、合同管理等内容。因此，在内控建设总体设计时，要充分留有余地，把整体框架搭建完整，在系统建设时预留接口。建立起内部评价体系，将其成为内控建设工作的新常态，并把每一次的评价结果都纳入基础数据库，通过分析比较，发现问题，总结经验和不足，不断修改完善，内控建设才能不断向前推进，内控的生命力也就在于此，长期积累沉淀下来，这是一笔宝贵的资源。

2.3 内控建设要以信息技术做支撑

现代信息技术的发展对人类社会政治、经济、文化产生了巨大冲击，信息技术已渗透到各个领域，改变了我们的生活，也改变了传统的管理模式。越来越多的行政事业单位用信息化的手段进行业务管理，信息公开、网上申报、业务审批、专业的信息管理系统等，大大提高了管理效率、拓展了服务范围、同时提升了政府的公信度。

行政事业单位开展内部控制同样离不开信息化平台的支撑。通过信息化，一是可以改变单位各项经济活动分块管理、信息分割、信息“孤岛”的局面。内部控制涉及到单位多个部门，这些部门间既需要业务协同、又要相互制衡。行政事业单位通常各个部门各司其职，一项重要业务活动全过程往往集中于一个部门，部门之间在信息上缺少沟通，更谈不上相互审核、互相监督了。利用信息化的手段，把各部门、各项信息统一纳入系统进行集中管理，既保证了信息的真实可靠，又实现了信息透明、资源共享。二是可以促进单位管理方式向规范化、自动化的方式转变。与上市公司、企业集团相比，行政事业单位决策机制随意性较大；内控监督又不像企业那样独立，企业内控监督部门通常直接向董事会汇报，因其职责主要是监督管理层执行内控规范情况，而行政事业单位不存在董事会，内控监督主体就有缺位的可能，这样就会导致监督的独立性不足，没有很好的监督，推进内控的效果就会打折扣。用信息化手段进行管理，将内部控制嵌入信息系统之中，通过组织设计、方法和流程来促使内控规范化运行，可以实现行政事业单位内控管理的程序化和常态化。三是还能提高整个单位业务活动的运行效率，降低人力成本，提高管理质量和管理效率。由于有了信息化支撑，信息及时传递，信息交流和沟通变得更加便捷；信息资源的开放和共享，使的信息间的融合更加有效，运行效率和管理质量的提升，必将大大提高行政事业单位公共服务的效率效果和社会满意度。

4 结 语

综上所述，行政事业单位内部控制是贯穿于整个单位经济业务活动全过程的自我调控体系，是一项不断调整完善、任重而道远的工作。内控的实施，不但控制了单位经济活动的风险，强化对内部权力运行的制约，也从制度上为领导和职工构筑了防护层。全面提升对内控的认识，加快推进内控建设，必将提高行政事业单位公共服务的效率效果，促进单位更好更快地发展。

主要参考文献

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[3]罗贵鸿.行政事业单位内部控制存在的问题及对策分析[J].江苏开放大学学报，2014，25（5）.