北京市公共教育支出绩效评价研究

2017-02-04侯雨菲

现代经济信息 2016年28期

摘要：本文对北京市公共教育支出进行实证研究。首先，以受教育年限为标准计算教育基尼系数，测度北京市教育公平程度。然后，运用层次分析法，按照“4E”原则，设计北京市公共教育支出具体评价指标及各权重大小。在进行数据处理后，对北京市公共教育支出各指标评分，进行绩效评价。最后，针对评价结果提出相应对策建议。

关键词：公共教育支出；教育基尼系数；层次分析法；绩效评价

中图分类号：F275 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）028-00000-05

一、引言

财政支出绩效评价工作于2001年在广东省试点开展，但由于内容和分类复杂多样，因此难以从整体进行绩效评价。而教育一直以来是我国的重点发展事业之一，受到越来越多的关注。1993年《中国教育改革与发展纲要》提出，到21世纪末，教育支出占GDP的比例达到4%，预算内教育拨款不低于经常性财政收入的15%，由此可见开展教育支出绩效评价的重要性。

二、文献综述

在我国，一些学者对教育支出绩效评价给出了自己的模型和设计指标。吴建南、李贵宁（2004）[1]认为，绩效本质上就是是否具有效用的投入产出意义上的效率和权利对等意义上的公平，因此，以公平和效率为贯穿主线，结合一般均衡模型，利用以下五方面对教育财政支出绩效评价指标体系进行构建：教育财政支出的总体情况、目标达成情况、合规性情况、直接影响以及间接影响。王敏（2007）[2]以财政教育资金的运行和监管机制为主线，将教育支出绩效评价分为以下三个环节：过程绩效（包括配置绩效和耗用绩效）、成果绩效和监管绩效。将相关主体分为各级财政部门、教育主管部门、各类学校和监管部门。廖燕等人（2008）[3]初次尝试将DEA模型运用到公共教育支出绩效评价中，以2000-2006年相关数据作为决策单元，计算得出教育投入不能带来等水平的产出。贾康和孙洁（2010）[4]采用平衡计分卡法，对财务维度、客户维度、学习与成长维度、内部业务流程维度等四个维度设计了教育支出绩效评价体系。还有学者就教育体系中的基础义务教育和高等教育分别进行研究。刘国永（2007）[5]利用逻辑分析指标设计方法，将投入产出内容分为计划的工作（投入和活动）和期望的结果（产出、结果和影响）两大类，从高校职能视角，重点考察教育质量、科研、社会服务等方面指标。付梅英和王德（2008）[6]利用综合评价方法，选用支出规模类、结构类和成果类指标分析了1997-2005年我国高等教育支出状况，验证得到支出绩效评价对于投入管理的有效性。

从笔者阅读的文献中可以看到，我国现阶段对公共教育支出绩效评价研究大多停留在理论阶段，少有数据支撑；文献多以国家整体教育情况为研究对象，没有具体到某一地区或某一部门。此外，在进行公共教育支出指标设计时，多数文献对于“4E”原则内容研究不全面，多忽视了教育公平性问题，因此绩效评价缺乏一定的合理性。本文将在改善以上不足的基础上，对北京市公共教育支出绩效进行评价。

三、公共教育支出绩效评价的方法和内容

（一）方法

层次分析法，即AHP，是由美国运筹学家Saaty于20世纪79年代创立的。其基本原理是“根据人的思维规律，能够将复杂的选择问题分解为各个组成因素，再将这些因素按照支配关系分组成递阶的层次结构，通过两两比较的方式确认层次其中的相对重要性，然后综合决策者的判断，确定决策方案相对重要性的总排序，再从中做出判断和选择。这一过程的关键便是层次的划分、权重的确定和排序的并和规则。”[7]AHP方法有广泛的应用性和实用性，但现阶段在我国，将AHP运用于财政教育支出的绩效评价还处于初级探索阶段。

（二）内容

对于公共教育支出绩效评价应符合“4E”原则，即经济性、效率性、有效性以及公平性。经济绩效关注教育资金的绝对规模、相对规模和支出结构，例如教育支出占GDP或财政总支出的比重、公用经费与人员经费的比例、高教生与初教生均教育事业费的比例等；效率绩效主要衡量单位成本的教育回报率，例如受教育人口比例与教育支出比例的比值；有效性绩效关注支出实际上带给相关者的直接和间接影响，例如升学率、毕业率、受教育年限、识字率、工资水平、发表文章数等；公平绩效关注教育资金对于调节受教育差距的程度，可以用基尼系数或标准差衡量。

四、教育基尼系数

借鉴基尼系数衡量收入分配差距的思想，可以将其与公共教育支出绩效评价相结合。本文引用孙白才（2009）[8]的研究方法，根据2007年至2014年北京市人口平均受教育年限来计算教育基尼系数。

以受教育程度i作为分组依据，分为文盲半文盲、小学、初中、高中、大专及以上，分别记为i=1、2、3、4、5，受教育年限分别为EYi=0、6、9、12、16年。各级受教育人数占6岁及6岁以上总人口数记为POPi。

那么各级教育成就百分比EAi为EAi=（EYi*POPi）/ ∑（EYi*POPi）。

累计受教育程度为CEAi=∑EAi

教育基尼系数为EGINI = ∑︱CEAi*POPi+1 -CEAi+1*POPi︱

数据整理如下：

以上数据根据2008-2015年《中国统计年鉴》整理所得

五、公共教育支出绩效评价的具体步骤

（一）建立递阶层次机构

评价指标体系的最高层为评价的目标层A，往下一层为准则层B，对目标层总体战略目标的具体分解，第三层是具体目标层，是对准则层B的进一步分解细化，通过系统化、层次化的划分，使得绩效评价指标更加具体全面。

为保证数据形式一致，考虑到数据获取难易以及本人学术能力有限，本文在参考丛树海和周炜（2007）[9]的研究基础上，选择以下绩效评价指标。

以上数据根据2008-2015年《中国统计年鉴》，2007-2015年《全国教育经费执行情况公告》，2007-2015年《北京市国民经济和社会发展统计公报》整理所得

（二）构造判断矩阵

对同一层级的元素进行两两比较，用1-9标度来表示表示各指标元素之间的相对重要性如表4所示。

在经济学理论基础和广泛查阅文献的基础上，给出了下层对上层的对比判断矩阵，如下表5至表7所示。

（三）计算权重和矩阵一致性检验

1.求和法计算下一层对上一层的权重

2.由于一二阶矩阵具有一致性，不需要进行检验，在本例中需要对B层对A的判断矩阵以及C层对B1的判断矩阵进行一致性检验。最大特征根都为0。因此，CI=0 ，CR=CI/RI=0<0.1，因此，以上所有判断矩阵都具有一致性，以上权重值是可接受的。计算出准则层和具体层相对于目标层的具体权重，如下表8。

（四）数据处理和指标评分

依据王鸿林（2014）[10]等人的数据处理思想，可以将指标体系中的指标分为三类：第一类指标是公共教育支出绩效与指标得分成正比，得分越高，绩效越好，例如C1、C2、C3、C4、C6。以北京市2007年至2014年中该指标的最大值作为最优值，设为100分。指标的最终得分为指标的实际值与最优值得比乘以100。

第二类指标是公共教育支出绩效与指标得分成反比，得分越低，绩效越好，例如C7。以北京市历年指标的最小值作为最优值，设为100分，当实际值大于等于最优值的5倍时，得分为0，小于5倍时，实际值比最优值每大一倍，则得分少20分。

第三类指标是指标的最优值在某一标准区间，指标过大或过小都会影响教育支出绩效水平，例如C5，国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”，基尼系数应维持在0.2-0.4，低于0.2说明社会动力不足，高于0.4说明社会稳定性差。将其标准区间（0.2）设定为100分，低于这一标准的计分同第一类指标，高于标准的计分同第二类指标。

经上述数据处理后，根据各指标具体权重，对北京市教育支出绩效评价指标体系进行综合打分，如表9、表10、图1所示。

（五）结果分析

总体上，从2007-2014年北京市政府教育支出绩效的纵向变化趋势看，政府教育支出绩效从2007年的78.80分下降至2014年的74.34分，即使中间有小幅增减波动，这表明北京市公共教育支出的综合绩效呈现下滑趋势。

1.经济性指标。从经济性指标得分来看，2007年北京市得分为78.72，2014年为91.59，经济绩效呈良好上升趋势。具体来看，其在2008年出现了跳跃式增长，较2007年上升近10.88分，这主要是由于普通小学与普通高校的生均教育事业费之比，即C3由34.14%上升至41.47%造成的。2009年-2013年经济性绩效保持了良好的增长，然而在2014年经济性得分出现下降，与2013年相比下降7.03分。在C1、C2数值缓慢增长的情况下，还是由于C3数值减少造成的，即从45.62%下降至40.04%。这表明北京市教育行政部门在增加相对基础教育投入的同时，忽视了资金的分配结构问题。

2.效率性指标。从效率性指标得分来看，2007年得分为100分，2014年为78.17分，近八年北京市教育支出效率绩效下降了21.86分，说明同样比例的教育支出所能提供的受教育人数比例有所下降，因此教育资金使用效率情况正逐年变差。这可能是由于目前在经济发达的省市地区，教育成本和费用与经济相对落后地区增长较快造成的。

3.公平性指标。从公平性指标得分来看，2007年北京市得分为89.95分，2014年为62.2分，下降了27.75分。与其他三个指标相比，公平性指标在2007年-2014年间变化幅度最大。公平绩效在2010年、2012-2014年的得分均在60分以下，2013年得分48.9属为历年最低。虽然基尼系数与绩效得分成反比，但过小的基尼系数很有可能是由于教育投入不足等原因造成的。从每年得分变动来看，公平绩效得分变动剧烈，多次在60-80分左右大幅变化，例如2009年至2010年，从87.9下降至69.81分。由此推测，虽然在2014年以受教育年限衡量的公平绩效出现回升，但有可能在以后年度内来回增减，这表明北京市教育支出公平性和稳定性都较差。

4.有效性指标。从有效性指标得分来看，2007年北京市得分为60.62分，2014年为79.46分，上升了18.84分，总体呈现上升趋势。北京市各层次受教育人数比例均高于全国平均水平，2007-2014年北京市文盲率从3.34%减少到1.46%。按不同受教育程度人口比例推算出的平均受教育年限在11-12年左右。由此可见，北京市已基本实现了减少文盲和全面普及义务教育的两大基本教育目标。

总之，根据以上测度指标，北京市教育支出绩效从2012年起，经济性>有效性>效率性>公平性，但教育支出综合绩效水平有待于进一步改善提高。

六、对策建议

地方财政支出绩效评价是建立“以结果为导向，以效益为中心”型政府的关键环节，在政府财政管理中占据重要地位，而现阶段我国尚未建立起统一的财政绩效评价体系，针对现阶段北京市和全国教育支出以及绩效评价的现状，提出了以下对策建议。

（一）继续加大教育支出投入力度

从2007-2014年北京市教育支出占GDP的比重来看，分别是2.67%、2.85%、3.01%、3.19%、3.20%、3.53%、3.44%、3.48%。这些数据低于发达国家，甚至一些发展中国家。教育投入规模不足是我国相关教育问题不断出现的主要原因，因此增加教育支出总量是改善我国教育支出现状的前提条件。但由于短期内我国财政支出总体水平有限，为了提高政府教育教育经费，可以从增加非政府性资金投入入手，教育的性质也决定了政府并非教育支出的唯一提供主体。中央和地方政府可以采取一些优惠政策，例如税收减免等，鼓励众多非政府部门机构参与，采用合作办学、民间办学、民办公助等形式拓宽教育资金融资渠道，这可以在一定程度上减轻政府教育支出压力[11]。但同时，政府的主导地位不应改变，政府必须加强监管，以保证教育质量和标准。

（二）优化教育支出结构

从2007-2014年北京市普通小学与普通高校生均教育事业费比重来看，分别是34.14%、41.47%、39.17%、41.92% 、41.96%、42.85%、45.62%、40.04%。高等教育在教育支出的份额很大，基础教育的比重相对较小。从各级教育层次上看，义务教育或基础教育主要是由地方政府免费供给，且居民之间不存在“拥挤”，因此具有非排他性和非竞争性，属于纯粹的公共产品。而高等教育受高校数量、招生人数、考试成绩等因素制约，一部分人在消费的同时必然会减少另一部分人的消费，因此具有竞争性和排他性，属于混合产品。政府作为公共部门五大主体中最主要的组成部分，更应该去关注市场无法正常发挥作用，即市场失灵的领域，例如提供公共产品。因此，政府必须加大基础教育投入规模，提高所占比重，以优先保证其发展。对于高等教育，政府可以适度放宽高等院校的自主办学权利，鼓励高校等科研机构在社会上进行筹融资，但同时，政府不应放松监管，以保证高校资金来源合规合理。

（三）确定科学的教育支出绩效评价指标

首先，我国教育支出评价内容不够科学系统。目前，“4E”原则是对财政支出绩效评价最基本的要求。以本文为例，由于四个原则的具体指标内容繁多，难以一一评价，这就会对教育支出绩效评价结果产生一定的影响，甚至有可能与实际相反。此外，教育这种产品具有正外部性，在进行绩效评价时，不仅要考虑宏观、显性、对于受教育者的影响，还要考虑隐性、未来、对于社会的影响，但这种“影响”不易量化，在当前实际操作中基本没有提及。因此，如何权衡各个指标并保证数据具有代表性，是政府教育支出绩效评价工作的难点。

其次，考虑到教育包含多个层级的混合产品属性，可以对教育支出绩效评价进行分类，构造不同层次的评价体系。

（四）平衡地区间教育支出

受分税制财政体制和行政体制影响，我国地区间经济发展水平存在差距，这也导致了地方政府教育支出差距很大。北京、上海、广东、浙江等经济发达省市的教育支出情况总体上优于相对落后地区，基础教育的普及情况相对较好，对高等院校、研究机构的投入力度也相对较大。其次，城乡之间受教育水平还有很大差距。现阶段，为进一步缩小区域内和区域间的教育差距，可以采取纵向转移支付和横向转移支付并用的方式，既能减轻中央政府的财政负担，又能提高转移支付的效率。特别是针对落后偏远地区的农民学生，可以加强资助补贴力度，继续发展贷款制，以保证教育，特别是基础教育的公平性和公共性。

（五）加强教育支出绩效评价管理

我国教育支出一直以来“重政府投入绩效评价，而轻学校效益评价”[12]，关注的重点在于政府的支出行为而不是学校具体使用情况，可能会造成学校对某些评价指标的过度追求，例如，“生均宿舍面积”指标会造成学校为达到政府要求而过于强调基础设施建设，造成教育投入不足；“招生人数”指标可能会造成学生数过多造成教学质量下降。因此，财政部门和教育部门应加强对学校财政资金的使用情况的监督管理，防止资金流向效用低甚至无效的项目，及时调整资金方向，避免造成浪费。对于同样完成目标的学校，哪所高效，就应该向哪所投资。

我国财政支出绩效评价工作在各地开展，由地方政府执行，建议将财政支出绩效评价制度上升到国家层面，提高政府绩效评价管理的法制地位。

（六）加强专业人才培养

绩效评价是一项专业性非常强的工作，教育支出绩效评价工作既涉及教育、财政领域，又涉及社会民生领域。我国绩效评价还处于起步阶段，该方面的专业人才十分缺乏，不利于相关绩效评价工作的顺利进行。在这一过程中，教育部门应承担起这个责任，鼓励各大高校开展专业课程和实践活动，为今后绩效评价工作奠定坚实的理论基础。现阶段，在进行教育支出绩效评价时，还可以充分发挥“教育财政咨询委员会”的作用，使其在财政部门和教育部门带领下，共同制定具体评价制定和方法，此外，还可以聘请社会中介机构参加。[13]

七、意义

教育是国家可持续发展的重要保障，是改善民生的重要手段，是经济增长和科技进步的基石，加强教育支出绩效评价有利于提高资金利用效率，促进资源优化配置；有利于政府职能转变，使政府效率从行政效率追求向财政效率追求的转变，减少政府干预；有利于形成绩效预算管理，形成财政资金事前、事中、事后的全过程管理。

参考文献：

[1]吴建南，李贵宁.教育支出绩效评价：模型及其通用指标体系构建[J].西安交通大学学报，2004（2）.

[2]王敏.政府财政教育支出绩效评价研究[J].经济经纬，2007（6）.

[3]廖燕，张炜，伍咏梅.公共教育支出绩效评价研究----基于DEA方法的应用[J].中国西部科技，2008（22）.

[4]贾康，孙洁.平衡计分卡（表）方法在财政支出绩效评价中的应用设计初探[J].山东经济，2010（1）.

[5]刘国永.高等教育财政支出绩效评价指标设计原理、方法及运用[J].教育与经济，2007（3）

[6]付英梅，王德.高等教育支出绩效评价与投入机制改革[J].中央财经大学学报，2009（12）.

[7]章建石，孙志军.AHP法在高校财政支出绩效评价中的应用[J].扬州大学学报，2006（2）.

[8]孙百才.测度中国改革开放30年来的教育平等---基于教育基尼系数的实证分析[J].教育研究，2009（1）.

[9]丛树海，周炜.中国公共教育支出绩效评价研究[J].财贸经济，2007（3）.