农村土地“三权分置”法律制度研究

摘 要：农村承包地“三权分置”是指将农村土地所有权、农村土地承包权与农村土地经营权进行分离设置的一种农村土地经营管理制度。农村承包地“三权分置”理论的提出充分反映了农村土地改革的战略思想，是党的十九大关于农村土地改革的方针政策的传承，是对当前农村土地制度内容的丰富和创新。

关键词：土地改革 三权分置 调查报告

一、调查背景

农地“三权分置”改革是以習近平同志为核心的党中央基于农村改革创新实践进行的重大理论和制度创新。深化农地“三权分置”改革，必须放在我国“三农”工作大局中统筹考虑，以巩固提升农业农村基础地位和保障国家粮食安全为基本目标并坚持“四不”原则；必须有利于统筹推进农业现代化和城乡发展一体化，并将其纳入实施乡村振兴战略的布局。

二、调查意义

一直以来，土地制度问题都是我国“三农”领域改革的重点，也是难点。随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，到二、三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，为顺应这样一个发展现代农业的趋势，和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要，就有了“三权分置”的制度创新。这一制度安排的巧妙之处就在于，实现了三项权利的平衡。一方面在坚持农村土地集体所有的制度框架下，另一方面又稳定了农户承包权，放活了土地经营权。

三、调研目的

探析目前我国农村土地“三权分置”改革情况和政策推行中的问题，从而提出解决建议，推进农村土地制度改革，促进农村经济发展。

四、调查对象

浙江省义乌市农村“三权分置”改革试点地区

五、调查方法

线上问卷、线下纸质问卷发放、网络资料搜集整理以及实地走访调研相结合。

六、调查内容

（一）义乌市农村宅基地“三权分置”改革措施

1、务实创新农村宅基地“三权分置”顶层设计。必须在坚持宅基地的集体所有制性质不改变的前提下，强化用地总规模控制和规划用途管控，确保耕地红线不突破；保障好农户宅基地分配的资格权，确保农民的基本居住权利；维护好农民的宅基地使用权权益，显化和丰富宅基地使用权权能，使宅基使用权能抵押和有条件转让，增加农民财产性收入。在确保“户有所居”的前提下，按照自愿、有偿的原则，在不改变宅基地所有权性质和不改变集体经济组织成员资格的前提下，允许宅基地使用权以合法方式有条件转让。

2、维护宅基地的村集体所有权。在核定的村庄规模范围内，由村集体经济组织自主提出规划编制意见，明确农民建房分配方案，按程序报批用地。并记载在规划上，成为村庄建设规划，在建设上突出农村特色。宅基地可以在本村集体经济组织范围内有偿调剂，有需要的农户可以改善住房；鼓励在农村更新改造当中，用公开竞争方式进行有偿选位，实现宅基地真正的市场化配置，价高者得；可以有偿退出复垦为“集地券”，政府按40万元/亩保护价回购等。

3、建立富有特色的宅基地退出机制。在城镇规划红线范围内的村庄，实施城乡新社区集聚建设，实行整村退出方式；在城镇规划红线范围外的村庄，对于自愿退出宅基地和主动放弃宅基地分配权的农户，允许其有序参加城乡新社区集聚建设。对用于集体经济组织内部再分配的腾退宅基地，由集体经济组织与宅基地使用权人协商确定退地补偿价格，政府给予每平方米1200元的补助。鼓励农户将腾退的宅基地在符合规划和用途管制的前提下，通过土地整治后以“集地券”的方式在市域范围内统筹使用。

（二）义乌市农村宅基地“三权分置”取得的成效

1、保障了农民基本居住权利。义乌是改革地区探索不同区域农民住房保障多种实现形式的典型代表，根据城镇规划红线范围内外实际情况对农民给予了不同形式的住房保障。

2、增加了农民财产性收入。通过城乡新社区集聚建设和农村更新改造，农民宅基地使用权和房屋价值大大提升，租金也稳步提高；通过宅基地使用权的转让和有偿退退出等工作，农民财产性收入不断增加。

3、实现了社会财富再分配。有偿使用贯穿了宅基地取得、使用到退出的全过程，促进了宅基地的高效配置，有效解决了经济困难家庭建房资金问题。

七、政策推行遇到的困难和问题

（一）“三权分置”确权登记体系尚未完善

被调查村委会工作人员均反映目前的宅基地确权过程中，集体经济组织成员身份合理确认、建筑面积超标准等问题经常性存在，亟需明确的标准和依据，并形成制度化的成果加以遵循。

（二）流转交易双方权益需进一步保障

从义乌农村对近年来农村宅基地和农房市场化利用情况看，将流转后的宅基地和农房使用权上升为完整物权更有利于市场的发展和稳定，有助于推动社会资本进入宅基地和农房使用权市场。但在转让的合同期内，若发生拆迁、改造、退出、再转让等中途变更情况，目前只依靠自行签订的协议及村委会公证调解这种模式无法完全保障双方权益。仍需要细化政策对其权利类型以及转让等情况作出进一步明确，调研中有外来业主提出希望得到使用权证，更好利用房屋资源。

（三）“三权分置”政策宣传力度尚待加强

大部分被调查村民表示对“三权分置”政策不太了解，甚至村委会工作人员也表示平时各项工作太忙，对相关法规制度的钻研学习不够到位。

八、对“三权分置”发展的意见建议

（一）尽快完善“三权分置”登记体系

适度放活宅基地和农房使用权，必然面临与现行农村宅基地和农房不动产登记体系的冲突，比如农房所有权与农房使用权的分设问题，需要国土资源、农业部门、不动产登记等相关部门加强对接协调，及时创新不动产登记管理体系。

（二）制定规范可行的流转机制

加快与立法部门对接，尽快明确“宅基地和农房使用权”权利设置类别，解决宅基地所有权和使用权的分设问题。进一步探索有偿使用，探索建立农村宅基地有偿选位、超标宅基地有偿使用机制。

（三）加强“三权分置”政策文件宣传解读。

上级部门可组织学习培训会，或实地调研指导有关“三权分置”政策落实工作，加深村民对于政策的知悉与了解，以便政策更好地推进落实，村民更好地保障自身权益，获取更大的收益。

参考文献

[1] 杨成余.农村承包地“三权分置”制度研究[J].法制与经济2018，（07），88-94

[2] 陶通艾.湄潭县完善承包地“三权”分置的调查报告[J].理论与当代2018，（11），17-18

[3] 《关于赴浙江省义乌市学习考察农村宅基地“三权分置”改革的调研报告》.来自网络.

作者简介：汪翠（1997—11月） 女，汉族，安徽合肥人，安徽财经大学法学院，2016级本科生，法学专业。