我国棚户区改造探究——以哈尔滨为例

曹 雪

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030000



我国棚户区改造探究
——以哈尔滨为例

曹 雪

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030000

一、棚户区的界定

棚户区是指在我国广大城镇中存在着某一片地方有连成片的简易构造的房屋，这个地方有的地势低洼，有的配套设施不够，有的电力连空调也带不起来，有的地方一下雨，就泥泞不堪，一刮风，遍地都是土，取暖设施不够，生活质量低下。

有人将棚户区比作一张漂亮脸蛋上的伤疤，因此，政府无论是从城市美容的角度还是从关系国计民生，以人为本的角度，都不允许棚户区长期存在。改造棚户区是我国保障性住房建设中的重要一环。

二、哈尔滨棚户区改造的政策

我国棚户区的改造以东北三省为试点开始的，从2005年以来，我国相继颁布各种指导意见和优惠政策以及给予棚改以财政上的支持。其中哈尔滨作为我国首批棚改试点城市，取得了优异的成绩，在政策上的创新可以为我国以后其它地区棚户区的改造以借鉴。

哈尔滨作为我国首批棚改试点城市，取得了很大成效。其创新点是变商业开发为主为政府主导为主的模式。经过测算，哈尔滨政府制定了“拆一还一”，一分钱不用掏的拆迁政策。哈尔滨从拆迁安置、招商引资、资金扶持、费用减免、配套设施建设等方面都制定了相关政策。

(一)拆迁安置政策

拆迁按照《哈尔滨市城市房屋拆迁管理办法》来进行。将一定规模的经济适用房用于安置中心地段的棚改拆迁居民，以购房优惠政策使中心拆迁区的居民异地购房，并出台价格优惠政策给予偏远地段的居民。

(二)招商引资政策

首先是鼓励境内或境外投资者积极参与棚改；其次是把大规模，投资额较高的项目分割招标，允许联合投标；最后是对建材产品的结算可以适当的放宽年限。

(三)资金扶持政策

对与棚改项目的中标价款有政府统一收取，中标价款中包括的契税。设施建设费、土地出让金等，中标单位不需要另行缴费。

(四)费用减免政策

对棚改项目中城市占道费予以免费，对土地登记、管理、工程造价、质量监督等费用予以减半。从《哈尔滨市棚户区改造实施方案》中，还可以看出哈尔滨的棚改将按照“以大代散、以优代劣、肥瘦搭配”的原则进行，对遗留下的零星片区、只拆片区、亏损严重片区等实行捆绑式开发；棚户区改造要建精品工程，按照国家规定的标准，选择高水平的设计方案和高质量的建设团队；实施“温暖拆迁”，以“民生优先”为原则，设置多项减免政策，优先组织棚户区基础设施的建设。

三、哈尔滨棚户区改造存在的问题

(一)为了吸引开发商投资，将不够棚户区标准的旧楼划入拆迁范围

哈尔滨政府在棚改中坚持“肥瘦平衡”的原则。政府资金不足，只能引进开发商，为了满足开发商的利益，必须把有些好地段划为棚户区，而这些地段的房子不够拆迁标准，从而引发居民的对政府行为的不满。

比如在哈尔滨的江边，靠近斯大林公园的友谊路的房子，被称为友谊小区。友谊宾馆后面18层的建筑，才建设10多年，必然不是是棚户区，尤其是这个地段，附近的江景房都要2、3万一平米，结果为了平衡开发商利益，把这个地段跟前面友谊宾馆捆绑在一块也拆了，并且政府给予的补偿没有达到标准，加之附近没有可以安置的地方，使居民怨声连连。把本来不够危房改造的地方列为棚户区，就是为了置换出好的地段来跟开发商做交易，这一方面浪费了社会资源，一方面损害了老百姓的利益。

(二)“撑开城市的骨架”

我国很多地方，包括哈尔滨都采用这种方式。就是把中心地段棚户区的老百姓，以提供保障性住房的方式划拨到偏远的地段，然后把棚户区地方腾出。显而易见，如果按商业标准拆迁，中心棚户区的地段更加值钱。

比如，哈尔滨现在改造中的北跃、南拓、中兴、强县。中兴是社区的核心地段，要搞大规模商业开发。比如在哈尔滨江北建新城，然后把原来老城区的人弄到新城区去，在提供保障房给被拆迁居民，使新城区的地价因人气儿上涨而更加值钱，老城区空出来，由于是中心地段，用于商业开发会有更高的收益。最终土地储备价上涨，土地价格上涨，政府和开发商都可以从中获利，也就达到了平衡。

虽然，这一思路从制度设计、政策的角度没错。但前提是土地能升值。如果土地价值不上升，还是原来地价，就会亏损。

(三)棚户区改造孕育出新的腐败

棚改中，政府和开发商为了实现自利益，相互勾结。开发商贿赂政府相关的官员，地方政府就按照低标准，将不是棚户区的地方，也按照棚户区的标准划拨给开发商，并且在审批等程序上一路开绿灯，开发商获利后，将一部分的收益赠与政府官员。这样的恶性循环，滋生了新的腐败。

四、对哈尔滨棚户区改造的借鉴及思考

(一)哈尔滨实行政府为主导的模式

政府组织建设，开发商不能做主。我国其它地方的棚改案例表明，开发商本质是谋利的，如果让其做主，回迁房的建设质量和水平一定会低于国家标准。政府主导建回迁房，然后有计划的引导开发商进来，只搞商业开发，这样绝对以政府为主，就避免了好多方面的弥生漏洞。

(二)先建后拆

我国大部分地区，可以说除了哈尔滨都是先拆后建。这种模式居民在拆和建中间的空白时间不能得到好的安置。但是哈尔滨的模式是先在其它地方建设保障性住房，然后拆迁时，将居民安置到保障性住房，这极大解决了，拆迁过程中和老百姓的矛盾。

(三)软化处理纠纷，不允许强拆

在棚户区改造过程中，对于补偿标准不满意，或者是不愿意离开棚户区的居民，自然会对政府的拆迁行为产生敌意。但是，哈尔滨政府明文规定，无论是哪种情况都不允许强拆，要在了解民意的前提下进行拆迁，是老百姓切身体会政府政策的用意。

(四)建立巡视组制度

了解地方如何贯彻棚户区改造政策，有没有假借保障房建设行开发之实。做好监督工作，预防腐败现象。

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