“国家—社会”关系视角下的社区管理创新

孙 霞

华东政法大学，上海 201620



“国家—社会”关系视角下的社区管理创新

孙 霞

华东政法大学，上海 201620

一、我国社区管理的演变逻辑

(一)“单位制”的推行及崩溃

中国的社区发展可以说源于历代民间的结社活动，包括社仓、义田、乡约、会馆、团练等。②新中国成立后，政府动用全国力量开展大规模的社会发展运动，以改善全国的经济社会发展状况。这一阶段最具有代表性的就是单位制。在这一阶段，社会管理的基本格局是由“国家-单位-个人”的管理模式组成，由一个个工作单位将个人组织起来，形成一个个独立的社会管理单元，组成了国家治理的基本单位。“这种国家与社会合一的结构严重压抑了社会自主活动的空间。③单位体制是计划经济时代的产物，是适应高度集中的经济体制而制定的，这一特殊的组织形式在特定的历史阶段发挥了一定的积极作用，但随着社会经济的发展、社会自治权利的扩大，这一制度已不适应社会的发展。

(二)“街居制”的发展与变革

街居制是指地区在管理过程中通过街道和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作。经历了“文化大革命”时期的曲折发展，到改革开放后，街居体系得到恢复，街道办事处和居委会的职能得到变革，开始对基层社会实施基本的管辖权，承担着政府基层社会治理的职能。

(三)“社区制”的产生及发展

改革开放后，随着单位制的解体、政府职能的转变以及现代企业制度的建立，国家与社会之间的关系逐渐分割开来，原来由政府和企业承担的社会职能逐步向社区转移，社区逐渐获得一定的权力，社区组织开始发展起来。在社区制时期，社会管理的格局转变为“国家-社区-个人”的管理模式，原先的“单位”被“社区”所代替，形成了一种地缘性的公共组织空间，通过地缘位置的共同性组织社会居民参与到社区公共空间，以实现国家治理。

二、“国家—社会”关系视角下的社区管理模式

我国当前的社区管理模式主要是在借鉴国外社区建设经验的基础上，结合实际演变而来的。从“国家—社会”关系的角度来分析我国社区管理，主要是从社区管理中“国家”与“社会”两个主体所扮演角色的不同进行辨证分析，从这个角度出发，我国社区管理的模式可以分为以下三种类型。

我国经济法以法律的形式约束企业发展方式，避免恶性竞争；通过大数据分析商品需求避免商品生产过度饱和；指导企业规划发展方向，促进经济的发展。

第一、政府主导型管理模式。这种社区管理模式体现了一种“强国家—弱社会”的关系模式，政府主导型的管理模式强调社区管理过程中政府的核心作用，政府通过行政管控，从街道办事处到居委会实现自上而下的社会管理。政府凭借自身的政治、经济资源可以高效的调动资源，但这种以政府管理为中心的社区管理模式在很大程度上抑制了社会力量的发展，不利于形成权利平衡的局面，反而增加了政府的工作负担。

第二、合作型或混合型管理模式。这种治理模式体现的是一种“强国家—强社会”的关系模式。在合作型社区管理模式中，政府并不直接干预社区事务，而是由社区居民和社会组织来承担大部分职能，政府只负责提供政策方向上的指导规划以及财政支持等方面。这一模式相较于政府主导型管理模式更能够激发居民和社会力量的参与，使社区实现真正意义上的合作共治。

第三、自治型管理模式。自治型社区管理模式体现了“弱国家—强社会”的关系模式。这一模式不同于以上两种模式中政府发挥的作用，这一模式以社区自治组织为核心，社区享有依法自治的权力，通过建构社区主体自治组织，建构完备的生活制度和规则以达到社区自我管理、自我建设的目的。自治型社区管理模式重视发挥社区居民和社会组织的自治能力，通过建构符合社区实际情况的管理模式以实现社区的可持续发展。

三、我国实现社区管理创新的发展路径

(一)重构社区管理中的政府责任

1.厘清政府责任，塑造适宜的国家与社会关系

我国城市社区管理中普遍采用“街道—居委会”管理模式，社区居委会在行政体系上受街道办事处的管辖，这是国家政权的延伸，有助于政府对基层社会的高效管理，实现政治资源和社会资源的整合，以达到社区治理的目的。然而，随着国家权力的下放，社会力量的崛起，单纯的依靠“强国家”模式的管理方式已经无法适应社会发展，因此政府需要厘清自身的责任，在社区管理过程中逐渐下放权力，不要过分干预社区事务的管理，保证社区的自主性，保证公众参与到社区管理当中，进一步调整政府与社会之间的合作关系，形成参与式治理的基本格局，以改善和优化社区管理模式。

2.加大政府放权，构建服务型政府

政府是社区公共设施、公共活动、公共生活等公共服务的倡导者和提供者，通过提供社区内的公共社会服务和保障，满足人们多样化的生活需求，以保证社区居民的和谐稳定，建设社会主义和谐社会。然而，囿于我国历史因素和现实困境，政府在社区管理中一直充当着控制者的角色，限制了社区自治的发展。

(二)增强居民参与社区管理的自主意识

1.建设社区自治组织，鼓励居民参与其中

当前，城市社区最大的自治组织就是社区居委会，它目前仍然受到街道办事处的行政权管辖，尚未完全实现自治功能，因此，社会在鼓励社区居委会去行政化的同时应当积极建立属于社区自身的自治组织。社区自治组织具有自治性、公共性和志愿性，这些特性决定了其在社区管理当中有着行政机关不可比拟的优势。社区自治组织要充分发挥其自身优势，积极组织和调动居民参与到社区生活中，激活居民的自我意识，增加组织成员间的相互交往，实现社区在政府服务下的自治管理。

2.增强居民的社区认同，塑造社区自治文化

由于历史因素和现实的影响，我国社区尚没有形成良好的社区自治文化氛围，行政力量在社区管理中依旧保持了管理地位，这是我国社会发展历程所决定的。要塑造社区的自治文化，要从社区居民入手。社区居民要在社区自治组织的推动下，参与到社区公共生活中，在参与和互动过程中形成共同的社区意识和社区认同，进而产生共同的社区行动模式。这种由居民自主参与、全面参与的过程有助于推动社区朝着自治方向发展，推进民主化进程，以塑造良好的社区自治文化，构建具有中国各地区特色的内源式发展模式。

(三)建构社会力量进入社区的桥梁

1.鼓励社区工作者职业的确立

随着我国社会组织的不断壮大，与社区生活息息相关的一些组织也孕育而生，除了一些由政府或事业单位领导的社会组织，也存在一些社会民间组织，这些民间组织进入社区则缺乏优势，因此建立社区职业工作者则显得很重要。在社区内部设立职业的社区工作者，这些社区工作者主要从事与社会民间组织沟通的工作，负责民间组织与社区居委会、社区自治组织之间的交流和沟通，这有利于社会民间组织更加便捷的进

入社区，将社区公共事务的部分职能分担给社会组织，以减轻政府和社区自治组织的负担，并形成社区组织参与社区生活的纽带。

2.大力扶植社区中介组织

这里的社区中介组织主要指的是一些低营利性的社会组织。这些中介组织可以承接政府管空内的大部分社区公共事务，以便减轻政府负担，使政府可以在更高层次上实行宏观管理，提高管理的效率，有利于社区更加自主的运作。在建设社区中介组织时，一方面政府要进行政策扶持，通过市场化的手段，促进社区中介组织间的良性竞争，在解决社区事务的同时促进中介组织的健康发展；另一方面，社区居委会要加强对中介组织的监控和管理，要组织安排好中介组织的社区活动，为各中介组织开展社区活动提供便利，还要监督其运行过程，真实地反映其活动效果，使社区建设在良性竞争中健康发展。

[ 注 释 ]

①菲利普·J.库伯等.二十一世纪的公共行政：挑战与改革.王巧玲，李文钊译.北京：中国人民大学出版社，2006：132.

②李东泉.中国社区发展历程的回顾与展望.中国行政管理，2013(5).

③李学春.城市社区自治的社会基础.西北师范大学学报，2002(3).

[1]陈伟东.社区自治—自组织网络与制度设置[M].中国社会科学出版社，2004.

[2]程玉申.中国城市社区发展研究[M].华东师范大学出版社，2001.

[3]王青山，刘继同.中国社区建设模式研究[M].中国社会科学出版社，2004.

[4]张卫海.“国家—社会”关系视野下的中国社会建设研究[D].苏州大学，2014.

[5]陈剩勇，徐珣.参与式治理：社会管理创新的一种可行性路径—基于杭州社区管理与服务创新的研究[J].浙江社会科学，2013(2).

[6]程又中，张勇.城乡基层治理：使之走出困境的政府责任[J].社会主义研究，2009(5).

[7]李东泉.中国社区发展历程的回顾与展望[J].中国行政管理，2013(5).

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