中国海事外交：现状与未来*

刘 乐



中国海事外交：现状与未来*

刘 乐

海事外交；国际安全；海洋安全；国际合作

随着国际社会在海洋事务领域的交往互动日益频繁而密切，以海上安全保障和海洋环境保护为主要内容的海事外交开始在全球范围内兴起。对于中国海事来说，其国际职能就主要包括国际派驻、国际建设和国际履约。但在实际的发展过程中，我国海事还存在话语权与领导力有限、制度建设与规范扩散欠缺，以及国际合作与协调机制亟待加强等问题不足和发展空间。为此，我国需要加强对海事议题的政治关注和战略规划。因此，在未来的发展中，我国海事近期就可以首先实现担当“海上丝路”的核心海事保障国，中期可以寻求扮演能够发挥地区领导作用的海事大国，远期则可以努力建设有全球影响力和号召力的海事强国。

随着我国对外开放程度的不断深化和日益拓展，我国融入国际体系的深度和广度也在呈现日益加深的发展趋势。与此相伴，中国传统对外交往意义上的整体外交也正在被以各种涉外性质的议题和事务导向型的功能外交所充实和完善，而这也成为国际安全研究的发展趋势之一。[1](P95)为此，本文主要以中国在国际海洋安全事务中的海事外交为切入点，分析我国在这一安全议题上的发展现状、问题不足与未来方向。

一、海事外交的兴起

海事(maritime affairs)，广义上是指涉海事务，包括海洋领土捍卫、海洋权益维护、海洋资源开发、海洋经济发展、海洋科学研究、海洋环境保护、海洋污染治理等多个海洋问题领域；狭义上是指关于人和船在何种航行环境下进行哪些水上活动的事务，具体就涉及日常水上交通秩序保障、应急水上交通事故救助，以及船舶污染预防、水体环境保护等具体方面。因此，广义上的海事外交就是一般所说的海洋外交，它包括炮舰外交、海军外交、海洋法律外交、海上合作外交和涉海民间外交等五种实践形式，[2](P68-74)进而在更为广泛的意义上指涉海洋环境、经济发展、国家安全和人类安全等国际议题。[3](P161)而狭义上的海事外交则专指海洋事务与安全外交相互交叉后所形成国际海上安全合作，其中就包括以保护人命安全、保证船舶安全、保障航行环境和打击非法水上活动为主要内容的海上安全保障，以及以事前预防管理、事中应急处理和事后综合治理为主要内容的海洋环境保护。

人类自古以来就在认识和利用海洋，海事外交的雏形也酝酿和生长于不同共同体之间涉海的互动交往中。受制于前现代时期人类远洋航行能力的不足，海事外交的雏形主要集中在特定区域范围之内。基于经济利益和政治利益的双重驱使，并得益于航海技术的发展，欧洲开始寻求开辟新航路。伴随着远洋航行的是奴隶贸易和殖民扩张，为了协调和处理在这一过程中的问题和矛盾，近代意义上的海事外交开始兴起于欧洲。而随着冷战的结束和全球化的快速发展，各国之间在各个领域的联系更加紧密、互动也日益频繁，全球层面上的海事外交也正是在这一背景下开始兴起。

第一，海事外交的兴起反映了海洋安全在各国国家安全战略中的重要地位。鉴于海洋的战略价值和开发意义，海洋事业是各国国家发展战略中的重要组成部分。而海洋安全就体现了国家发展战略中的安全面向，其在各国国家安全战略中有着举足轻重的地位。一方面，各国在捍卫海洋领土主权、妥善解决岛屿领土争端等硬安全议题保持着共同的政治关注；另一方面，各国在海洋开发与利用、海上交通与运输与等软安全议题上也有着一致的国家利益。而海事外交就突出地反映了在国际社会在海洋安全(特别是海洋软安全)议题上不约而同的政治重视。首先，它服务于陆海统筹的国家安全战略，是国家安全的重要对象和目标。国家安全不仅包括陆上活动安全，还包括海上活动安全；为此，海事外交的一个重要职能就是保证国家间就各自海洋的实际控制和行政管理进行有效的国际协调，以对跨国的海洋活动进行管辖和治理。其次，它为各国的经济增长和社会发展提供了安全基石和坚实支撑。国家安全也不仅包括领土主权安全，还包括日常活动安全。为此海事外交的另一个重要职能就是通过对跨国经济社会活动的联合保障和综合维护，以促进这些生产生活行为的平稳推进和有序开展。

第二，海事外交的兴起体现了国际社会携手应对各种海上挑战的现实需求。随着各个国际行为体的海上互动日益频繁，国际社会也面临着越发复杂而棘手的海上挑战。一方面，海上活动秩序天然地面临着地震海啸等自然灾害、溢油漏油等船舶污染、海上意外相遇等诸多潜在风险。为此，海事外交的职能就包括协调各行为体的航行活动、组织各行为体开展防灾减灾、搜寻营救和污染处理等内容。另一方面，海上活动秩序还面临着人为的海盗活动、海上恐怖主义、偷渡走私等非法水上活动的实际威胁。为此，海事外交的职能也就包括针对打击各种非法水上活动而展开国际合作和联合行动。也正是由于这些海上安全威胁和风险已经不再是单纯的国内治理问题，而日益侵蚀着主权国家的地理边界并呈现出跨国家、跨地区甚至是跨大洲的作用范围，故而寻求对其进行全面管控和综合治理的海事外交也才应然兴起。因此，这也恰恰表明国际社会在面临着这些日益增长的安全挑战时有着现实而迫切的合作需求。

第三，海事外交的兴起离不开各国海事部门和海事类国际组织的共同推动。在各国国内日益重视海洋安全以及国际社会就海洋安全日益迫切的现实需求的背景下，各国的海事部门和海事类的国际组织共同推动着海事领域的跨国行动和国际合作，它们是海事外交的助推手和主力军。纵观世界主要海事国家，虽然其管理体制可以分为“集中型”和“分散型”两种模式*“集中型”主要是由一个相对比较统一的部门来领导国家海事工作，负责履行各项职能，如英国的海事和海岸警卫署、日本国土交通部下属的海事局与海上保安厅；“分散型”则是由不同部门分担国家海事的各项工作，并通过中央和各部门间的联系机制来进行分工协作和沟通协调，如中国中央海洋权益工作领导小组办公室领导下的由交通运输部的各涉水司局和国土资源部下属的国家海洋局形成的“海事—海警”二元格局，美国联邦政府内阁级别国家海洋委员会协调下海事管理的“四架马车”，韩国国务总理领导下的国家安全处、行政革新处和警察厅，俄罗斯联邦政府海洋委员会领导下的交通部、内务部、自然资源部、救灾部的相关机构等。，但其主要职能都不约而同地囊括和涵盖了国内的行政管理和国际的参与合作两种基本类型。因此，加强国家间的海事交往和国际合作是各国海事部门的组织基础和职责所在。与此同时，如国际海事组织(IMO)、国际海事委员会(IMC)等海事类国际组织也在国际海事交往与合作中发挥了沟通联系和对话平台的作用。因此，基于海洋安全的战略地位以及国际社会对海洋安全合作现实需求，进一步又得益于各国海事部门和海事类国际组织的大力倡导和共同推动，海事外交在国际社会快速兴起。

二、中国海事*关于中国海事，国内有着不同的界定和划分：在广义上，它是指涉海事务的海洋海事，具体就涉及交通运输部、国土资源部、公安部、国防部等多个部门司局；在狭义上，它则是指涉及湖泊、河流和海洋的交通海事，具体又分为囊括交通运输部内各相关司局和地方交通厅的具体职能部门的“大海事”，以及以交通运输部海事局为主体，包含部海事局和各地方直属局在内的“小海事”。考虑到中国海事局在我国国内海事管理和国际海事外交中的主体作用，本文主要立足于“海事局海事”来对中国海事的对外交往进行分析和讨论。的国际职能

海洋天然地把不同陆地上的地区和国家联系起来。中国海事局也因其工作业务的涉外部分，是我国政府行政机构中国际性程度比较高的一个部门，履行着中国海事管理相应的国际职能。这就主要表现在国际外派、国际建设和国际履约三个方面。

第一，国际外派。目前，中国海事的国际外派主要分为活动派员和外交常驻。其一，外事活动型外交派员；这主要是因为海事部门的涉外性，因而需要赴外参加相关领域的外交外事活动，与国际社会保持约定或应急的沟通和交往。如2016年3月15日至17日，第十七届亚太地区海事局长会议在新西兰举行，我国海事局就派出了海事代表赴会并做建设性倡议。[4]其二，外交常驻型的国际派驻。除了外事活动和涉外应急管理，我国海事部门还在国际海事组织(IMO)等国际组织中有常驻的外交外事人员派出。通过对海事职员的国际外派，保证了中国海事对国际海事活动的日常参与和积极作为，它是中国海事在国际舞台发挥建设性作用的前提和基础。

第二，国际建设。目前，中国海事的国际建设主要分为规约制订和国际联合行动。其一，参与国际规约制订。国际海事的特色之一就是会随着科学技术的发展和实际海事管理工作中的经验和教训而修订和修正，甚至是重新订立国际规则和公约。这就需要各国海事部门和国际海事组织相关机构的广泛国际参与。如2016年3月，在英国伦敦举行的国际海事组织航行安全、通信与搜救分委会(NCSR)第3次会议上，由中国代表团围绕E航海战略提交的《综合导航系统性能标准新模块草案建议》提案，获得与会代表的广泛认可，一致同意由中国牵头协调该标准新模块的制定、完善工作。[5]其二，加入国际联合行动。国际海事的软安全属性决定了一方面各国无法在此问题上隔岸观火、独善其身，另一方面也无法自行其是、各行其道，而必须携手并肩、通力合作才可以实现国际社会普遍的海事安全。为此，包括海事类国际组织和各国海事部门在内的国际社会就围绕国际海事安全展开了一系列的国际合作，如联合海上搜救、联合军事护航、共同打击海上恐怖主义、偷渡、走私等非法活动等等。

第三，国际履约。通过国家海事部门在人员上的国际外派和内容上的国际合作，国际上的规范公约和机制制度得以确立和修订。在此基础上，就需要各国海事部门将此国内化为具体的国内政策和行政法规。所以，中国海事另外一个重要的国际职能就是国际履约，即通过将国际海事的相关内容进行国内接轨和督促执行，确保我国各种涉海活动切实履行各种国际共识。其一，国内接轨。这主要表现在中国海事局在签署和接受相应的国际规约之后，将其按照我国的具体国情和实际政策进行对接，通过翻译公示和行政规定，将规约落实为可操作化实践。其二，督促执行。为了确保各项国际规约和相应的国内规定确实得到遵照执行，海事部门还需要通过行政管理和行政执法的形式予以监督，确保国内各项海事活动按照规约和规定内容得到切实执行。此外，我国海事部门对进入我海域的外籍船舶也享有国际公约所赋予的管辖权，对其违法行为可以做出行政处罚。如2016年1月5日，日照海事局就对一巴拿马籍的船舶因其违规向海洋排放污染物的违法行为而开出了罚款人民币4万元的重磅罚单。[6]

三、中国海事外交的现状与不足

1.话语权与领导力有限。

我国海事管理历史最早可以追溯到唐朝，到宋朝正式设置了市舶司。但是，我国现代意义上的海事管理体系是由英国人罗伯特·赫德(Robert Hart)仿照英国模式帮助清政府建立的。中华人民共和国成立以来，我国的海事事业迅速发展，先后经历了港务监督管理模式(建国初期—1985年)、“海监局”管理模式(1985—1998年)和“海事局”管理模式(1998年至今)的历史发展阶段。

目前，我国已经基本上摆脱了近代海事管理“一穷二白”的局面，但比起传统的老牌海事强国来说，我国还仍是一个新兴的海事大国，这就使得我国的海事外交面临着国际话语权与领导力的双重困境。其一，海事霸权国与崛起国间的权力转移。毋庸置疑，中国海事力量的提升和发展会对以美国为首的传统西方海事霸权集团造成冲击和影响，挑战它们垄断已久的领导权和话语权。为此，它们必然会在领导地位、规则制订、规范传播等方面彼此借重，抵消中国海事发展崛起对其影响力造成的削弱作用。其二，对新兴海事大国的国际支持。中国作为新兴的、非西方的海事大国，代表的是广大发展中国家的海事利益和权利诉求；与此同时，中国也需要来自第三世界国家对中国在国际海事合作中发挥领导作用的国际支持。但是，这些国家目前要么依附于美国，要么各自为战，要么认为事不关己而处于游离状态，难以在整体上形成合力。为此，中国一方面需要加强自身海事能力的硬实力和软实力建设，提供更为充分和有效的国际海事公共物品，加强海事制度建设和规范传播，从而在海事领域的权力转移过程中占据主动地位；另一方面也需要合理经营自己的海事伙伴网络，争取对自身领导地位有力的国际支持。

2.制度建设与规范扩散欠缺。

兴起于16世纪的殖民活动和奴隶贸易推动了全球性的海洋活动，西方国家在这一过程中占得先机，并率先建立了一系列的国际制度和国际规范。目前，国际海事制度和规范主要是由英美等老牌海事国家所主导建立的。像中国、印度等新兴海事大国虽然也在地区和全球范围内有着广泛的海事利益，但在相应的制度建设和规范扩散方面却仍显滞后和被动。其一，在国际海事制度创立和建设方面，中国海事的“建制”外交还处于从无到有的突破阶段，远未实现常态化的变革和转型。这一方面与目前国际海事制度已日趋完善，实际增量的调整空间有限有关；另一方面也与中国海事有限的国际参与密不可分。事实上，随着国际海事互动的深度和广度不断加强，国际社会也正在面临越来越多新的海事议题和威胁挑战，这就需要中国的海事外交的积极介入和奋发有为，从而参与和领导国际海事制度的调整、补充和完善。其二，在国际海事规范的传播和扩散方面，中国海事还停留在以习得和内化为主的规范学习阶段，还未能够进行有力的规范重塑和反向社会化。规范扩散(norm diffusion)是指国际体系中外在于国家的体系规范嵌入国家的过程。[7](P60)目前，西方国家以其主导的国际海事制度框架为基础，在此基础上进行由其主导海事类国际体系规范的传播和社会化。对此，非西方国家只能被动的习得和内化，而呈现出西方国家“国内海事国际化”与非西方国家“国际海事国内化”的规范传播路径。为此，中国海事需要一方面对这些既有规范进行重塑，革除其中不合时宜的内容，并根据当代海事发展实际进行适应性补充；另一方面，将这些调整后的和新兴的规范内容进行反向社会化，从而传播和扩散给包括西方国家和非西方国家在内的国际社会。从而真正实现我国在海事类国际议题上从“中国执行”到“中国标准”的转型和发展。

3.国际合作与协调机制亟待加强。

除了在全球和国际组织层面的国际互动，中国海事外交的另一个重要组成部分就是以地区和双边为主的国际合作。目前，中国海事已经广泛地参与亚太地区的国际海事合作，并与这些地区国家达成了加强海事协调、建设沟通机制的共识。但中国海事目前在这一领域仍存在一些困境和不足。其一，共识倡议亟待转化为操作性政策实践。虽然中国与国际社会在海事安全的日常维护、应急处理和综合治理上有着高度一致的共同利益，但是目前我国与周边和主要海事国家的海事安全合作仍主要停留在达成共识和提出倡议阶段，实际落实到具体的职能单位以及转化为操作性的政策实践还需要相关部门进行进一步的积极磋商和有效对接。其二，国际合作机制有待细化充实。就目前我国海事与周边和主要海事国家既有的合作机制来看，仍需要在机制的日常操作、应急处理和演习演练等方面进一步细化充实，以克服欠缺信息共享平台、匮乏联合行动机制等实际障碍，[8](P100-101)从而保证双边和多边海事合作的实时沟通、应急协调与和联合行动。其三，涉海部门协调机制尚待进一步理顺。我国涉水、涉海部门主要有交通部、国土资源部、国防部、环保部等；其中，交通部内又有海事局、救捞局、船级社等司局*以海洋环境保护为例，根据2000年起施行的《中华人民共和国海洋环境保护法》对于我国海洋环境保护领域整体职责体系的原则界定，在中央层面，该法将陆源污染、海源污染、普通船舶污染、渔船污染和军船污染的管理划分给环保、海洋、海事、渔业和军事部门；在地方层面，则仅要求省级政府依照该法自行确定。关于我国海洋环境保护的职责体系的详细研究，参见于洋：《海洋环境保护纵向职责体系研究》，《太平洋学报》，2016年第6期。。这种政府的行政分工和组织架构就需要在这些部门和司局在海事议题上进行跨部门、跨司局的部门间和部门内进行协调，并理顺和深化沟通联系机制，确保合理分工、彼此协作，从而在外交行为中形成合力、彼此增益。

四、中国海事外交的未来方向

考虑到我国海事国际合作的实际状况、发展空间和意义价值，我国值得而且需要在这一领域和议题上深耕细作、奋发有为，以期将我国全面建设成为一个有国际责任担当、受国际社会拥戴的海事强国，从而继续更好地融入和参与国际海事合作事业的实践和发展。具体来说，就可以通过近期、中期和远期三个阶段来对我国海事外交的未来发展进行战略规划。

近期，担当“海上丝路”的核心海事保障国。2013年10月3日，中国国家主席习近平在印度尼西亚国会发表演讲时提出建设“21世纪海上丝绸之路”的国际倡议。毋庸置疑，在“海上丝路”的建设过程中必然会遇到各自各样的海事安全风险和威胁。[9](P37)为此，中国需要与沿线国家携手并肩、共同应对，从而为“海上丝路”的顺利建设提供坚实保障。具体来说，中国就可以借助这条战略通道的纽带作用，加强与沿线国家就“海上丝路”的安保和环保工作展开国际海事合作，进而打造“海上丝路”的战略合作议题。在操作层面，中国可以从加强海上救助、保障人命安全，加强船员培训与船舶检验、保障船舶安全，加强航海保障、维护航行环境，加强海上联合执法、打击非法水上活动等方面入手，发挥“海上丝路”核心海事保障国的积极作用。

中期，扮演能够发挥地区领导作用的海事大国。2014年11月29日，中央外事工作会议在北京举行。自此，周边外交在中国外交中的地位被抬升到了战略高度。海事外交作为中国外交的重要组成部分，自然也是中国周边外交的当然构成。为此，中国海事需要在周边外交工作中发挥自身的作用，为中国加强周边外交提供海事支撑和保障。具体来说，可以分为两个方面：一方面，提供地区海事公共产品。对于周边国家来说，囿于自身国力它们在很大程度上处于海事公共产品稀缺的状态。对此，中国可以积极提供灯塔航标、无线电导航、中转补给、搜救打捞等地区海事公共产品，从而树立良好地区海事形象。另一方面，领导地区海事国际合作。其一，东亚地区的海事合作以中韩、韩日、中日的双边模式为主，缺乏一个囊括三国的沟通平台，为此中国海事可以在中日韩三边首脑会谈框架下建立海事联系机制，为三国之间的海事合作提供平台保障，并加强机制建设。其二，东南亚地区的海事合作主要以东盟框架为主，但随着外部大国的介入和东盟长期“小马拉大车”的困境作用，这一地区海事合作开始被政治化为大国角力场。为此，中国需要一方面尊重和接受东盟在这一框架下的重要作用；另一方面也要通过“10+1”等小多边的整体合作机制，确保中国与东盟国家的海事合作不会被域外大国所干涉，以及被与中国有海洋领土争端的个别东盟国家所绑架。

远期，建设有全球影响力和号召力的海事强国。源其国家领土规模和海洋发展历史，中国是个天然的海事大国。但是近代以来，中国海事却长期在国际社会处于“积贫积弱”的局面。随着改革开放的不断发展，中国海事受益的同时也助益于中国崛起的历史进程。所以，将中国建设成为一个具有全球影响力和号召力的海事强国也是实现中华民族伟大复兴的题中之意。为此，中国海事的远景规划应包括三个方面：第一，在技术装备上，实现条件水平国际领先、业务能力世界一流，从而打造一直信息化程度高、投射能力实现从内河到近海再到远海的海事队伍。第二，在制度规范上，继续为国际海事合作的制度建设和规范传播贡献中国力量、共享中国智慧，使得国际海事事业的进步和发展更能够反映发展中国家和非西方国家的诉求和利益。第三，在伙伴网络建设上，以向全球主要海事国家和港口派驻海事联络官为抓手，打造一张覆盖全球的海事伙伴网络，以促进我国汲取、整合和利用国际海事资源。

结 语

任何一个大国的崛起都绝非可以毕其功于一役，而是需要在每个国内和国际议题上稳扎稳打，从而夯实崛起基础、理顺内外机制。对于中国来说，中国海事事业的发展壮大就是中国崛起的题中之意和重要组成，而这就需要而且值得我们在海事议题领域加强相应的政治关注和战略投入，并在此基础上以科学合理的发展规划按步骤、分阶段地扎实推进和锐意进取。

对于国际社会来说，国际海事合作对于世界各国来说都是刚性需求，是关乎人民生命财产安全和日常生产活动安全的重要议题，它反映的是国际社会在此问题普遍而一致的国家利益。因此，各国也需要谨慎防止海事议题的国际合作被国际间的海洋领土争端和海洋权益冲突所绑架和干扰，从而切实为国际社会就海事议题的日常性交流和常态化合作提供牢固而坚实的政治保障。

[1] 左希迎．国际安全研究的新进展：核心议题与研究趋势[J]．教学与研究，2015,(2)．

[2] 马建英．海洋外交的兴起：内涵、机制与趋势[J]．世界经济与政治，2014，(4)．

[3] Christian Burger．What is Maritime Security？[J]．Marine Policy，Vol.53，March 2015．

[4] 中华人民共和国海事局．我国派员出席第十七届亚太地区海事局长会议提出倡议获得认可[EB/OL]．2016-03-23，http://www.msa.gov.cn/html/GJHS/gjhsdt/20160323/E045B3BD-C2C9-44F1-A4BC-340B3ECB2877.html．

[5] 中华人民共和国海事局．中国在国际海事标准制定方面取得重要进展[EB/OL]．2016-03-11http://www.msa.gov.cn/html/GJHS/gjhsdt/20160311/7B2F139E-560C-4591-9006-3C4C2AFB742D.html．

[6] 日照海事开出4万元罚单[EB/OL]．中国水运网,2016-01-11，http://www.zgsyb.com/html/content/2016-01/11/content_326473.shtml．

[7] 黄超．建构主义视野下的国际规范扩散[J]．外交评论，2008，(4)．

[8] 史春林,李秀英．中韩加强海事搜救合作研究[J]．东北亚论坛，2015,(4)．

[9] [比利时]乔纳森·霍尔斯拉格．确保新丝绸之路的安全[J]．李亚丽译．国际安全研究,2015,(1).

[责任编辑 刘蔚然]

China’s Diplomacy of Maritime Affairs:Status Quo and Future

Liu Le

(School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872)

diplomacy of maritime affairs；international security；maritime security；international Cooperation

As the international interactions among the nations in the maritime affairs becomes frequent, the diplomacy of maritime affairs is emerging globally, which contains maritime security and marine environmental protection. When it comes to China, China MSA performs three basic international functions: international expatriate, participation and fulfillment. While there are some problems in China MSA’s international development, which are the lack of discourse power and leadership, the shortage of institution building and norm diffusion, as well as the weakness of actual international cooperation and concert. To overcome these difficulties, we should reinforce political attention and strategic plan in this issue. Specifically, China MSA could play a core role to maintain the security of the “maritime silk road” in recent period, and try hard to be a maritime leader in East-Asia in medium term, then seek to become a global maritime power in the future.

刘乐，中国人民大学国际关系学院博士研究生(北京100872)。

* 本文系中国人民大学2016年度拔尖创新人才培育资助计划的部分成果。