中国古代政权与行政区划之间关系初探

李玉兰

安庆师范大学，安徽 安庆 246000



中国古代政权与行政区划之间关系初探

李玉兰*

安庆师范大学，安徽 安庆 246000

国家行政区划就是与“中央集权制的国家相联系的，只有国君将自己所直接掌握的领土进行分层次的区划，采用集权的统治方式，派遣定期撤换的官员，这样的区划才属于行政区划的范畴。”[1]由此可见，真正的行政区划是在秦朝统一全国，实行中央集权统治后才形成的。而政权的发展在中国古代社会与中央集权程度的变化有密切关系，而国家行政区划的设置和管理也与此密不可分。本文试从行政区划对政权巩固的重要意义、政权发展是行政区划演变的重要推力和对我国当代行政区划改革的启示这三个方面浅论我国古代国家政权与行政区划的关系。

政权；行政区划；中央集权

一、行政区划对政权发展的重要影响

在中国古代，政权更迭所带来的行政区划的混乱可想而知。当一个国家或是一个民族占领新的区域时，统治者所要面临和处理的问题有很多，例如新占领区域的政治、经济、军事、民族和人民生活的方方面面等问题，而解决这些问题之前就必须重新设置和调整行政区划，因为行政区划是国家权力的地域性分配，是治国安邦的基本手段，是国家长治久安的根本大政。但是随着行政区划的发展，其两种不同的状态对政权的稳固也产生较大影响。

(一)行政区划改革有利于政权的建立

1.秦汉创制，巩固统一政权

秦始皇一统六国，建立我国第一个统一的中央集权的封建国家。面对如此幅员辽阔的领土和复杂的行政区划现状，改革已是迫在眉睫之事。为了巩固政权和加强对地方的控制，秦始皇排除异议，采纳了李斯的建议，在地方行政管理上突破传统，废分封，立郡县，成为我国行政区划史上的一次重要的创举，也奠定了我国两千多年的地方行政管理的基础。

秦朝灭六国之时，主要设置了36个郡，这些郡大都是在列国的首都地区，如赵国的邯郸郡，楚国的九江郡等等，此时郡的设置都比较仓促。统一大业完成之后，秦的郡数增加到49个，而秦县的数量，因为史料的匮乏，尚没有具体的统计数字，估计有一千个左右。“正如谭其骧先生所说，秦郡之数不必拘泥于某一具体数字，秦朝在建国之后的郡的建置有所增补，那是无可置疑的。”[2]所以秦县亦是如此。

公元前202年，刘邦胜楚王，进咸阳，夺帝位，继秦权。为了维护难得的政权，刘邦必须要面对如何安置那些帮助他打下大汉天下的将领们，其实也就是权力如何分配问题。其实这些功臣将领早趁楚汉战争之机占据要地，手握重兵，已行割据之实。高祖无奈之下实行分封政策，设立6个异姓诸侯王国。后来为了避免造成诸侯争霸，威胁中央的局面出现，同姓诸侯逐渐取代异姓诸侯，“公元前195年，同姓九国、异姓一国；其时天子独有十五处郡，此外三十余处悉属诸侯，一国领有数郡，少或二三，多至六七。”[3]诸侯占据了汉朝一半以上的疆域。这种郡国并行制度虽解建国之初的燃眉之急，却也是祸患连连。但是由此催生出州制和州—郡—县的三级制也为后来历代所借鉴。

2.隋朝回归郡县，加强中央政权

经三国纷乱和西晋短暂的20多年的统一时光，中原又一次陷入分裂时期。“五胡乱华”致使北方地方行政区划数量猛增，行政区划管理秩序混乱；南方则除了恶性增置侨置外，还出现了双头郡县或是双头州郡的特殊混乱现象，政权层次与管理幅度非常的不协调。例如在546年，南北朝合计，共有州220个，郡999个，是西晋的十几倍；到了580年，北周统一北方之后领有的州数已是之前南北朝方州数的总和。

589年，杨坚灭亡南方最后一个政权陈统一全国，针对当时紊乱的行政区划现象，一场重要的行政区划变革势在必行。隋文帝接受大臣杨尚希的建议，“存要去闲，并小为大”，即减少政区层级，加强中央集权，避免地方割据。到607年，隋炀帝“大举并省州县，并改州为郡，并省之后，全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。”[1]至此，继秦朝之后，郡县两级制再次回归历史的舞台。

3.元朝设立省制，巩固多民族政权

蒙古铁骑入主中原，继而统一全国。民族的大融合带来的不仅有民族矛盾和冲突，还有各个地方的行政管理问题。面对幅员辽阔的领土，地方行政管理的多样性和复杂性，非常时期采取非常手段，元朝统治者将以前属于中央政府派出机构的行省作为一级行政区划的名称，建立复杂的行政结构体系。行政层级最多的地方有五级，即省路府州县，最简单的只有两级，还有三级和四级制的，这种层级的不平衡性也是元朝承袭各个所征服地区的先行制度而混合的结果。其实这种复试的行政层级结构在辽代就已经出现，元朝使之更为系统，这也成为少数民族统治中原的一种方式。而行省制度的创立也为后代所沿袭至今。

(二)行政区划的两极状态不利于政权的稳固

中国古代中央政权与地方分权一直处于博弈当中，形成“内轻外重”和“内重外轻”两种不同的局面。在中央集权程度还没有真正稳定强化之前，统治者一般实行“内轻外重”的政策，导致中央政府的权力被不断削弱，割据势力不断出现，最后也亡国于此。而如前文所述，从宋开始，中央集权程度逐步强化，就没有出现过可以威胁国家政权的割据势力，那是因为统治者在权衡利弊之后宁愿权力实实在在地掌握在自己手中，接受“内重外轻”的政策，也不愿给予地方过多的权力。这种“强干弱枝，内强中干”的必然后果就是亡国于外敌入侵。

1.汉晋唐内轻外重，政权毁于内

自汉武帝后，州作为监察机构登上历史舞台，东汉末年为了镇压黄巾起义，州获此良机，接受中央指派官员担任州牧，集大权于一身，从此州就成了名副其实的第一级行政区划，至此也埋上了亡国的祸患。州的权力逐渐膨胀，已然成割据之实，州郡县三级制的确立实际上就已经说明了内轻外重局面的形成。西晋统一之后实行分封之制，外重内轻的现象变本加厉，促使王朝覆灭于八王之乱中。

唐玄宗为治理边防，在边疆地带设置了10个节度使辖区，只管军事防御。安禄山身为范阳、平卢两节度使，而且还兼任河北道的采访使，集军政和民政大权于一身。权力的过度膨胀让他心生篡位之念，755年12月16日至763年2月17日安禄山与史思明向唐朝发动战争，唐政府采取战时紧急措施，在全国设立了44个方镇，平叛之后，这些方镇却保留下来成为一级行政区划，形成道(方镇)州(郡)县的三级制。方镇与中央分土而治，形成割据政权，严重削弱了中央政府的权力，由此造就的内轻外重的局面最终使唐代灭亡。

2.宋明内重外轻，政权毁于外

内重外轻的表现就是地方处于极度分权以至无权，而中央集权却高度强化的状态。宋明两朝为了避免地方割据势力的出现，采取了三权分立的政策。一方面事权分散，削弱地方权力，使权归中央，另一方面在权力分配与制衡之下，提高了行政管理效率，有利于地区稳定与发展。但是其弊端却历久而愈显。国家长期的积贫积弱局面虽断绝了地方割据势力的出现，却难逃外敌魔爪。致使宋之后的王朝覆亡多由外力所造成：宋亡于女真，再亡于元、明亡于清、清几乎亡于西方列强。

二、政权发展是行政区划演变的重要推力

中国历代政权发展的态势与中央集权程度密不可分，行政区划关系到一个国家的政权建设。实际上“行政区划是一个国家权力再分配的一种主要形式，也是国家统治意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种因素在地域空间上的客观反映。”[2]皇帝如何把握中央集权和地方分权的关系决定着国家政权的发展方向甚至是国家的生死存亡。当“中央集权尚未高度发达之时，实行三级制以及第一级政区幅员过大都是酿成分裂割据的因素。”[1]

(一)两次分裂时期致行政区划混乱

外族入侵，南北朝对峙，战乱频繁，这是中国历史上第一次分裂局面，政权自然无法稳定，致使地方行政区划更是混乱不堪。首当其冲就是州郡被分割的越来越小，其主要原因为在战争中立功的武人和敌方前来投降的将领，统治者对于这些人，所能满足或奖励于他们的无外乎地方职务。这个时期“迁徙百计，一郡分四五，一县割成两三”的现象普遍存在，“连当时的统治者也对这种历代‘虚增其数、旧多浮伪、百室之邑便立州名，三户之民空张郡目。循名督实，事归乌有’的混乱管理大伤脑筋。”[4]公元502到546年，在这短短的三十年期间，州的数量从原先的只有23个增加到104个，增长了4，5倍多，郡的数量由326个增加到586个，这是南朝的情况。在北朝时值东西魏对峙时期，州郡数目与南朝相差无几，这样，“南北朝合计，共有220州，999郡，比两个世纪以前的西晋，州膨胀11倍，郡膨胀10倍。”[1]州郡的管辖区域越小，理论上来说更便于中央政府的管理，但是在那战争纷乱的时代，就会出现界线不明，权限混乱的现象，双头郡县或是双头州郡现象的出现就说明这一点。政权不稳的势必会造成行政区划极致混乱，而这种行政区划状态也反映出中央集权的衰败。所以隋朝初年就改革行政区划，直接将郡级政区去除，回归州县两级制，加强了中央集权。

继唐朝方镇割据之后，中国陷入历史上第二个长期分裂的局面。究其原因与汉州一样，就是中央与地方权力分配问题。秦隋两朝的两极制也是如此。汉唐都将原本作为监察区的州道(方镇)这一虚制变成实制，成为第一级行政区划，最终形成三级行政区划体制，而两国的最后也是毁于一级政区权力过大而形成的分裂割据势力。五代十国时期，政权更迭频繁，各国地方区划大体在唐旧域上有所增改，虽然没有出现南北朝时期猛增混乱的现象，但是行政区划在这一时代背景下却是千变万化，缺乏稳定性，这也显示出中央集权本身就不稳固的事实。

(二)宋明清中央集权强化时期行政区划状态稳定

中央集权尚不发达，实行三级制以及第一级政区幅员过大就会容易形成分裂割据，在充分认识到这点之后，北宋统治者开始对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱谷”，权归中央的举措，使得中央集权空前强化。行政区划上的体现是路成为州以上的新型行政区划层级，安排诸监司分管路级事权且分路不相一致，所以宋的行政区划虽为三级制，但中央掌控全局，路级难成割据力量。宋代也因为采用路制，及其可谓创新的管理模式，使其中央集权不断强化，行政区划状态也就稳定下来，割据方镇也再未出现，从而进一步使政权得以稳固。

明朝沿袭宋制，行政区划方面，针对元朝行政区划层级过于复杂的情况，明朝撤路为府，将州分为直隶州和属州，为二级行政区，州为二级行政区，县或为第三级或为第四级，这种简化提高了行政管理效率，同时将最高一级的地方权力同宋朝一样，权分三司，并且将其中的布政使司作为第一级地方行政区划的名称。三司分立以及各司区划不完全相同，起到了遏制地方分权过大的作用。其最终目的就是加强中央集权，巩固其政权。而政权一旦稳定，行政区划的改革和调整也会在合理和有利于政权建设范围之内进行。

清朝设军机处、南书房，中央集权达到顶峰，而且政治清明。康熙时期的18省一直维持到光绪时期，时间长达200年且没有更改，是我国历史上行政区划稳定时间最长的一段时期。雍正时进一步将层级简化为省府县，与府同级的有直隶州、直隶厅，与县同级的则是散州、散厅。明清两代政权都延续了270年左右，政权稳定，行政区划的设置也较为稳定合理，政区经济也得到有序发展。

中国古代行政区划从秦统一到清灭亡这两千多年间，一直在随着朝代的更迭不断发生调整。“实质上，行政区划就是国家权力的空间或者地域的分割和配置”，[2]如今，我国正处于社会发展的转型期，行政区划制度还存在很多不合理之处，例如省界犬牙交错，不利于区域经济发展；管理层次过多，不利于民情上达通畅，政策下达透明和行政效率的提高；同级政区规模悬殊，不仅不利于各地之间的平等竞争和相互协作，阻碍经济发展，而且也给国家行政管理带来不便等等问题，所以为适应新时期社会政治和经济等多方面发展的需要，完善我国当前行政区划体制也是一项重要而艰巨的任务。

[1]周振鹤.中国历代行政区划的变迁[M].北京：中国国际广播出版社，2010.

[2]刘君德，冯春萍，等.中外行政区划比较研究[M].上海：华东师范大学出版社，2002.

[3]谭其骧.中国历史地图集[M].北京：中国地图出版社，2014.

[4]徐学林.中国历代行政区划[M].安徽：安徽教育出版社，1991.

李玉兰(1990-)，女，汉族，安徽安庆人，安庆师范大学，研究方向：政治学理论。

D

A

1006-0049-(2017)07-0063-02