高校去行政化的法律困境与对策

2017-01-29宋琦

法制博览 2017年32期

关键词：行政化学术大学

宋琦

延边大学，吉林延吉 133002

高校去行政化的法律困境与对策

宋琦

延边大学，吉林延吉 133002

我国高校教育中的长期行政权集中模式，使我国高校的学术自主权受到严重限制。为此，21世纪以来，我国提出了“高校去行政化”的概念，试图解决高校过度行政化的问题。我国虽然已经在高校去行政化的路上已经走了一段时间，却仍未找到适合中国的高校去行政化道路。本文从法律角度对高校去行政化进行分析，阐述了高校去行政化所面临的困境并提出可行性建议，为我国高校去行政化建言献策。

法人治理；去行政化；行政权

高校去行政化，一个被热议了很久的话题，在很多专家学者看来，中国的学术界之所以难以成就大师，很大原因在于行政权力对教学和学术的干预。早在2012年，作为中国改革开放排头兵的深圳市就创立了“南方科技大学”试水高校去行政化。中国科技大学前校长朱清时，担任南方科技大学首任校长，开始了探索中国高校去行政化之路。在南科大建校过程中，面临着各种困难和挑战：与教育部各种规定格格不入，与深圳市政府的各种艰难磨合、学校各种规章制度的新建等。但不论如何，南方科技大学走出了高校去行政化的第一步，为以后在这条路上走得更远奠定了一定的基础。

一、高校去行政化的法律困境

(一)行政权主导的局面难以打破

一方面，“官本位”思想在高校管理中仍占主导地位。据相关研究表明，中国的高校在努力提升自我成为国际名牌大学的过程中，最需要解决的问题是去除“官本位”的思想。中国有着深厚的官僚主义传统，“学而优则仕”是中国传统知识分子的理想追求，发展到近代以来，运用行政权力管理高校教育，其实这种思想方式逐渐沿袭下来。在几十年的高校建设中，行政权在高校教育中占据主导地位，政府机关高校的领导者，从高校建立、变更以及学科建设方面，均有行政权力的参与。这种长期的行政权模式，使本来就存在的“官本位”思想更加严重。另一方面，高校去行政化在实际执行中困难重重。中国有句古话叫做“官大一级压死人”，这句话运用在当前艰难的高校去行政化进程中颇为合适。去行政化，从某种意义上来讲，是去利益化、去权力化，是对当前现有的利益格局的变动，所以说，必然会触动某些人的利益。而被触动利益者，往往是去行政化中的执行人，这就相当于让其自绝后路。很明显，执行者在执行过程中，必然会存在说一套做一套、阳奉阴违的情况。因为一旦去行政化，就取消了行政级别，就不能享受相应的待遇，中国高校有部属高校、省属高校以及省部共建高校，与之相对应的是，其行政领导者，享有副部级、省厅级待遇，这种待遇，不仅仅是工资的不同。在中国当前人情社会的条件下，具有行政身份，可以为自己以及为他人谋利益，同时也有可能成为腐败的温床。即使行政领导者能够洁身自好、清正廉洁，行政身份也能够给自己带来的其他隐性好处，比如“裙带关系”等。

(二)高校法人治理机制不健全

首先，从本质上而言，高校应该是独立的事业单位法人，有权独立行使权利和承担义务。但高校的特殊性，影响其独立地位。高校虽然有独立的章程，但在行政命令面前，就显得非常脆弱。归根结底在于，不仅仅学术权，而且财政权，都受制于行政权，因此，其不可能有完整的法人治理制度，无法独立做出决定，处理日常事务。这是去行政化的重要阻碍之一。

再者，其决策的不民主性，高校作为独立的法人组织，应当采取集体决策集体负责的原则，处理日常事务。但在实际情况中，决策往往是几个人决定的，实行个人主义，很多情况下，都是一拍脑门做出的决策，不利于高校的长远发展。另外，广大教职工对决策过程参与积极性并不高，其中既有决策内容与己无关，或者自己的意见起不到实质作用，这些都导致决策的科学性令人质疑。

同时，民主监督流于形式化。一个组织的健康运行，离不开内部外部各方面的监督，就高校而言，其外部监督主要是行政机关的监督，这里要说的是，行政机关的监督是短暂性的、临时性的，行政机关由于其工作的复杂性，为高效地时时监督管理，只能重点抓某项工作；在内部监督方面，由于实质上的个人决策，和担心打击报复、与自己利益无关等，内部监督也就流于形式。

(三)相关法律和制度建设的不完善

法律制度规定得过于原则化。一条法律规则，应该包括假定条件、行为模式、法律后果三项内容。从我国目前已经制定的有关高校去行政化的法律法规来看，大多倾向于有关行为模式的规定，对法律规则非常重要的法律后果，即违反法律规则所应当承担的法律责任，法律规定要么模糊不清，要么就根本没有规定，不利于增强法律法规的权威性。而在去行政化的过程中，所面临的问题是复杂多变的，法律即使无法解决所有问题，也应当尽可能详尽。而现有的有关法律法规的法律位阶大部分比较低，只有专门针对高等教育的《高等教育法》属于法律，其他的《规定》、《办法》等，法律位阶都比较低，难以形成统一的规范，不利于法律的实施。

二、高校去行政化的法律路径

(一)处理好行政权与学术权的关系

1.转变政府职能，转变思想观念

所谓“破而后立”，欲使政府在高校去行政化中发挥积极作用，首先应该转变政府机关的思想观念，“为人民服务”不应当仅仅作为一种口号，还要落实到实际行动。转变全传统的权力观念，做到政府权力为高等教育服务，为高校发展服务。政府应该发挥在促进公益教育事业、发展文化产业方面的作用，由高等教育的直接参与者，变为监督者、服务者。同时转变政府职能，要精简高校发展所需的相关手续，真正做到简政放权，不故意制造各种不必要的条件。政府应当仅仅作为高等教育发展的财政支持者和法律监督者。政府同样要帮助高校积极参与市场竞争，帮助届高校建立产、学、研相结合的体系，提高高校的自身生存发展体系和能力。

2.转变高等教育体制，发挥高校的主导作用

与西方的高等教育体制相比，我国高等教育体制最明显的特点，这是公立高等院校占院校的总比重中的大多数。而且，由于我国把高校分为一本、二本、三本，以及对民办教育从事高等教育的诸多方面的限制，使得我国民办高等教育难以发展起来。今后高等教育体制的改革方向，就是要转变高等教育的发展模式，把公立高校和私立高校放在同等平台竞争，平等地对待双方。我国也应该积极鼓励私立教育的发展，让公立高校真正地参与到与公立高校的竞争中。公立高校要增强其市场化的能力，不再一味地依靠政府输血的方式维持其发展。

3.区分好行政权与学术权的界限

我国高校去行政化之所以艰难的原因之一，就是高校内部的行政权与学术权的挂钩，这种机制导致了很多从事学术的学者追名逐利，谋求升迁。而随后的改革方向，就需要理清管理与学术之间的关系，管理的归管理，学术的归学术。这样，既可以增强高校管理的专业性、科学性，又能使从事学术的人专门研究学术。当然，经济基础决定上层建筑，将进行区别划分，就应当是学术人员的待遇等于甚至高于管理人员，才能产生实际效果。

(二)完善高校法人制度

1.建立符合现代大学的校长和管理人员产生制度

历史经验表明：一所成功的大学，校长的管理理念起着至关重要的作用，校长和管理者的管理水平，在一定程度上也代表着一个学校的发展高度，具有丰富的知识素养与管理能力的管理人员，是建设好大学的必备要素之一。因此，高校去行政化必须摈弃过去的行政任命制度，由过去由政府直接任命大学校长和主要管理人员，向采用聘任制转变。通过聘任制来选任校长，要综合考虑候选人要管理能力和学术水平，通过规范的章程和流程来产生校长，保证选任的公平性。此外，被聘任的校长，要尽量做到专业化和职业化，并允许在学校内部和社会监督。

2.建立现代大学治理制度

要建立现代大学制度，就要借鉴西方高等教育的现成的经验和教训，通过董事会来治理学校。西方已经拥有较为成熟董事会治校制度。董事会因组成人员的复杂性，代表的利益具有不同性，因此在做出决定时，往往会考虑各方利益，并以达到最大效益为目的，可以提高管理效率。另一方面，通过董事会治校，可以使高校内部监督充分发挥作用，使普通教职工真正参与到决策监督中来。

3.增强现代大学的公益性和利益性

高校作为“传道授业解惑”之地，理应具有公益性，但是从某些层面来看，高校的公益性和利益性并不矛盾。大学对高等教育事业的主要承担者，承担着提高国民文化水平提高国家综合软实力的作用，应当具有公益性，也许高校履行社会责任的体现。但是，高校的功利性并不排除其利益性，通过一定程度的盈利活动，不仅可以解决用高校的财政资金来源问题，还可以奖励优秀的教职工和学生。不同于中国的公立大学，西方高校的办学资金来源主要是校友捐赠。通过奖励优秀学生，学生毕业后再捐赠给学校，成立基金会，实现教学资金的良性循环，并且避免了由于需要政府财政拨款而对学校学术自主权的干涉。

(三)健全高校去行政化的法律保障制度

确立法律在高校去行政化中的权威。法律是制度的保障，法律应当在高校去行政化过程中树立权威。在这里需要明确，高校既然是独立的法人主体，就应该通过法律来保障其独立地位，也应当独立享有权利和承担义务。确立了高校的法律地位，就可以在法律层面排除行政权力干涉。其意义不仅如此，高校还可以通过其独立的地位，主动参与到与其他高校的竞争中，提高高校的综合竞争力。通过建立违反法律的惩戒机制。去行政化过程中，之所以会出现“阳奉阴违”的行为，就是因为即使违反有关去行政化的法律也不用承担任何法律责任。以法律规定的形式，明确违法的责任，建立相关的惩戒和罢免机制，方可以使其正确履行职责。不断促进去行政化相关法律制度的完善。针对我国当前去行政化立法的模糊和笼统性，下一步的立法方向是，针对去行政化中遇到的问题，做出有针对性的立法。并且，有关立法不应当仅仅停留在政策和法规方面，而要提升到法律层面，才能提高法律的权威性和执行力。对于去行政化中的各种情况，要及时提调整相关立法，以适应出现的新情况、新问题。