档案开放中的自由裁量权研究

设置自由裁量权的初衷是为了更好地开放档案、方便利用者利用，然而操作不当会导致事与愿违。在档案开放中，自由裁量权的行使主要集中在确定档案开放时间和开放范围上。笔者通过对自由裁量权规定的档案开放时间与开放范围进行分析，提出在制度建设层面上需加强对档案开放自由裁量权的控制，即与时俱进地修订相关法律法规、废止不合时宜的条目。

1 档案开放中的自由裁量权

档案开放中的自由裁量权是指在档案开放并对外提供利用中，档案行政管理机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理的原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力。在档案开放中，自由裁量权主要集中在开放时间和开放范围上。

1.1 开放时间

2016年，全国政协委员侯欣一在接受财新网采访时表示：“按照档案法规定，解密后的档案都可以查询，档案形成30年之后解密，交给社会利用，档案的真正价值也正是在于充分利用。但是，如果去查阅档案，档案法规定几乎形同虚设，因为各地档案馆都有自己定的规定，找出各种理由，设立各种限制条件。”[1]暂且不论这种叙述是否严谨，但可以看出，在档案30年开放的规定背后，还有例外情况的存在，制约了档案的充分利用。

仔细梳理《档案法》和相关的法律法规，不难看出我国档案对外开放期限设定大致有5种情况。一是即时开放。主要指中华人民共和国成立以前的档案，这部分档案在《档案法实施办法》实施之日起就可以对社会开放。二是满30年开放。这是档案开放年限的一般规定，适用于大多数档案。三是随时开放。主要针对经济、科学、技术、文化等方面的档案。四是满50年开放。《各级国家档案馆开放档案办法》规定，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益方面的档案，可自形成之日起满50年开放。五是延期开放。档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。在这5种不同的开放期限中，具体的量化规定不存在自由裁量空间，而随时开放和延期开放存在较大的自由裁量权。《档案法》对随时开放的界定是少于30年的，也就是说，其时间跨度为29年；对延期开放的界定为大于30年。在实际工作中，这些规定的运用稍有不慎，就会违背初衷，产生消极影响。

1.2 开放范围

利用者最关心的是档案开放范围问题，即谁开放、对谁开放、开放什么。虽然档案管理机构在满足利用者需求方面做了诸多努力，但成效并不显著。因此，侯欣一才会发出“国家对档案本身和档案工作越来越重视，经费越来越多，……与投入相比，近年来的档案利用程度，确实差距越来越大”[2]的感叹。

随着我国各项事业的快速发展和社会分工的进一步细化，档案机构呈现出多元化发展趋势，除了现有的公共档案馆和单位内部档案机构之外，各种专业档案馆等档案机构蓬勃发展。在这样的发展环境下，档案开放主体应是百花齐放式的多元化主体，但令人遗憾的是，《档案法》和相关的档案法规对档案开放主体的规定，比较明确的是国家档案馆，对机关、团体、企事业单位和其他组织内部档案机构的要求不明，仅用“可以按照有关规定”和“利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”一笔带过。从立法者本意来说，这是为了让内部档案机构有更好的施展空间，因地制宜地对外提供档案利用，但在实际执行中，内部档案机构往往会把这些自由裁量权当作不对外开放档案的“尚方宝剑”，限制本单位的档案向社会公众开放利用。就档案开放的客体而言，并非所有的档案都可以对外开放，也不能够对所有的人开放。国家档案馆保存的档案，一般是自形成之日起满30年才可对外开放，查阅未开放的档案需遵循有关规定；机关、团体、企事业单位和其他组织内部档案机构所保存的档案原则上不对外开放，但是利用者可以根据经济建设、国防建设、教学科研和其他工作的需要，按照有关规定查阅。如此复杂的规定使得人们疲于奔波，档案查阅利用诉求无法得到很好的满足。此外，《外国组织和个人利用我国档案试行办法》对外国组织和个人利用我国国家档案馆馆藏档案的规定更为复杂，如，外国组织和个人必须服从档案馆的安排，遵守有关的各项规定，复制档案和内容数量要由当事档案馆酌情决定，等等。

2 档案开放自由裁量权的控制

自由裁量权的过度使用会导致合法与合理、开放与管理之间的冲突，同时也会带来一系列的社会矛盾和问题。自由裁量被认为是法律规则供给不足的产物，从逻辑上讲，对自由裁量权进行控制，最有效的方法就是通过制定明确的规则，从源头上压缩、甚至取消自由裁量空间[3]。在我国档案开放制度层面设计上，学术界出现了不同声音，有人提出需要进一步细化档案法律条款[4]，还有人提出要实现《档案法》从实体法到程序法的转变[5]。笔者认为在制度层面建设上需要“破立结合”，既要避免故步自封、小修小补，也要避免大动干戈、推倒重来。

2.1 修订相关法律法规

首先，立法理念应该遵循“以公开为原则、不公开为例外”的原则。《档案法》及其相关法规在实施以来，对于规范档案的收集、保管和利用，维护档案资源安全，深化档案利用服务工作等都起到了积极作用。但是随着时代发展，《档案法》过度强调保密的立法理念已不能适应形势的发展需要，尤其是《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布以来，其先进的立法理念更是倒逼档案法律法规改革与更新。以开放时间为例，《条例》规定除了不公开之外的信息都需要主动公开或者依申请公开。按照现行的档案法规体系，具有保存价值的政府信息在履行一定程序后转换成档案并进入档案机构，通常在30年后才能对外开放。“即使有些档案可以即日或者随时开放，如经济、科学、技术、文化等类档案，但是根据《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》对档案馆接收档案期限的规定，这些档案至少要在本机关档案室保存 10年或者20年。”[6]出现这样的尴尬情况固然有深层次的历史原因，即《档案法》颁布在前、《条例》公开在后，时间间隔了十几年，但仅一年之隔的信息（机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向档案部门移交档案）有不同的开放期限，势必会引起利用者的强烈质疑。因此，《档案法》等法律法规的修订需要兼顾《条例》的规定，力争与其保持一致，制定合理的开放期限，做到应公开的都要及时公开，不得以任何理由将利用者拒之门外。

其次，做好与相关法律法规的衔接。无论是将《档案法》由实体法改为程序法，还是细化《档案法》的法律条款，操作起来似乎相当繁琐，成本过高，并不能满足我国档案事业发展的要求。我国法律体系各部门之间虽然具有相对的独立性，但也存在千丝万缕的联系。《山西档案》曾就“生产日报单案”进行过一次大讨论，10年后中山大学2004级研究生再次就此案从不同角度进行探讨，在谈及《档案法》与其他法律衔接时指出：“其他法律与《刑法》衔接的方式有多种，包括对刑法作总体援用和对具体条款作单独援用。《档案法》第二十四条规定：‘构成犯罪的，依法追究刑事责任。’可见，《档案法》与《刑法》的衔接是通过《档案法》中的这句话实现了对刑法的总体援用，这就说明在某种程度上《档案法》已经实现了与《刑法》的衔接。”[7]由此，10年前尚不能解决的问题，10年后因法治的衔接迎刃而解。在我国全面推进依法治国的今天，各种法律法规逐步完善，在修订《档案法》的同时，要仔细研读相关法律法规，做好相关条款的总体援用和单独援用，实现法律法规的有效衔接。此外，《档案法》作为档案事业的根本大法，其条款不可能穷尽工作的方方面面，这就需要完善档案法规体系，通过档案法规体现《档案法》不能穷尽之所在，而不是简单地细化《档案法》的法律条款。北京、上海、黑龙江等地出台了档案行政处罚自由裁量权执行规范和标准，就是生动的案例。

再者，保持修订后的《档案法》相对稳定。根据法理学精神和本质的内在要求，评价法律的标准应当看其宏观效益，而不是看它在短时间内对社会或者公民产生的影响。《档案法》于1988年1月1日实施，第一次修订是在1996年，时隔了8年。“国家档案局于2007年启动了《档案法》修改工作。……目前已经形成较为成熟的法律修订草案，并于2015年底提交国务院审议，国务院法制办正在组织征求对《档案法（修订草案送审稿）》的意见。”[8]修订工作启动以来已经有10个年头，始终未见新法颁布，至于何时出台似仍遥遥无期。滞后的立法理念无法跟上时代的发展步伐，给实际工作带来很大困扰，法律的宏观效益无从发挥。因此，保持《档案法》的稳定性和连贯性显得尤为重要。相对稳定首先应体现在立法理念和利用者权益保护上，即突出“公开”和“民权”，缩短开放期限和扩大档案开放范围，开放主体应扩展到国家档案馆之外所有档案保管机构。其次应加强配套法规体系的建设，在《档案法》相对稳定的前提下，可以通过司法解释和法规修订等手段与时俱进地解释法律相关条款，从而减少自由裁量空间。从立法程序和时间成本来说，司法解释和法规的修订要比法律灵活得多，操作起来也更加方便、时间更短，利用者的权益也能得到更好的保护。

2.2 废止不合时宜法规

党的十七届六中全会第一次从文化纲领、文化目标、文化政策上阐述了文化强国的“中国道路”，提出了文化的大发展大繁荣需要高度的文化自信。档案事业作为我国文化事业的重要组成部分，在文化建设中一直扮演着重要角色。

1991年，国家档案局制定了《外国组织和个人利用我国档案试行办法》，这是我国档案开放工作对外迈出的坚实一步，在某种程度上可以说是文化自信的展示，在很长一段时间内该办法促进了国际间文化交流，推动了我国档案开放利用工作的深入开展。然而随着社会的发展，尤其是在当前文化大发展大繁荣的时期，这种原有的“自信”在各种自由裁量条条框框的限制下显得不合时宜；在档案开放的条款中专设外国组织和个人的利用规章，反而是缺乏自信的表现。以英国为例，“到英国档案馆不需要任何预约，免费进入，只需带齐你的两份证明。一份带照片证明你的名字，一份带地址证明你在英国的住址，至于你的国籍、目的、签证，一概不过问。”[9]虽然中国与发达国家国情不同，但是做好档案开放利用的目标是相同的。因此，笔者认为档案开放不应区别对待中国人和外国人，实行20多年的《外国组织和个人利用我国档案试行办法》在新形势下理应废止。

总之，档案开放是一项系统工程，涉及方方面面，需要学术界深入研究，也需要档案工作者在实践中不断地摸索和积累经验。在档案开放中，自由裁量权越小，利用者的权益就能得到更多的保护，档案工作的总目标就越容易实现。

注释与参考文献：

[1][2]周东旭.侯欣一委员：档案法几乎形同虚设[EB/OL].[2016-06-03].http://china.caixin.com/2016-03-06/100916815.html.

[3]陈丽芳.控制行政自由裁量权滥用的路径[J].探索与争鸣,2007(7):43-46.

[4]张媛媛.档案法规中的自由裁量权及其控制[J].滁州学院学报,2015(5):130-132.

[5]李扬新,贺军,邱柏霞.试论构建档案开放程序规制的必要性及基本思路[J].北京档案,2014(5):15-18.

[6]刘社文.《档案法》与《条例》衔接的几点思考——以政府信息公开后第一案为视角[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2008(5):51-53.

[7]刘社文,鲁汉蓉,邓杰,等.从法律角度对十年前“生产日报单案”的再认识[J].山西档案,2005(4):6-8.

[8]杨冬权.关于加快修改《中华人民共和国档案法》的提案[N].中国档案报,2016-3-7(3).

[9]林入.走读英国国家档案馆,华闻周刊[EB/OL].[2013-09-16].http://www.chinanews.com/lxsh/2013/08-16/5172839.shtml.