澳大利亚职业教育质量保障体系嬗变的历史经验与启示

张 桐

在组织化、系统化培训之前，职业教育与培训作为一种传统的学习方式已在澳大利亚历史舞台上存在很长时间。1901年之前殖民地时期，学徒制体系活跃，澳大利亚在职业培训方面已经建成了一个较好的社会框架和法律框架；殖民统治结束后，澳大利亚成为一个由六个州和两个领地组成的独立的联邦国家，为适应经济社会发展要求，政府积极持续地致力于职业教育体系的构建和优化。澳大利亚职业教育体系日趋发达，促进了澳大利亚在经济与科技等诸多方面取得了巨大的成就。伴随澳大利亚职业教育体系发展，其质量保障体系持续完善，自十九世纪七八十年代开始至今，澳大利亚职业教育质量保障体系经历了初步探索、迅速发展和稳步完善三个重要阶段，由于社会经济发展水平不同，各阶段呈现出不同的特征。

一、澳大利亚职业教育质量保障体系初步探索阶段（1974—1991）

1973年10月，埃及和叙利亚突袭以色列，“赎罪日战争”打响，阿拉伯石油禁运，油价大幅上涨，世界石油危机爆发。这一次世界石油危机的爆发，使得众多工业国家遭遇经济危机，澳大利亚的经济也遭遇了巨大的冲击，不仅传统的农业、采矿业和制造业遭遇滑坡，教育行业也面临危机。1979年，再一次爆发的石油危机使得工业国家的经济遭受重创，引发了西方国家经济的全面衰退，澳大利亚也不可避免的遭遇经济创伤。从1976年至1983年，青年从业者的失业率已经从10%上升到23%，但职业教育的地位却得到很大的提升，职业教育对社会稳定的积极作用得到澳大利亚社会各界的高度认可，参加学徒培训的人数从12.3万人上升到最高值14.7万人。20世纪80年代中期，学徒制参与人数大幅度降低，青年失业率达15%，从20世纪80年代后期到90年代初期，无论是失业率还是学徒制的受训人数都在持续降低。由于劳动力市场的恶化、经济发展缓慢，致使澳大利亚的部分经济被迫转型。为顺应社会发展要求与经济发展状况，澳大利亚高度重视职业教育的发展，政府出台或委托发布了一系列关于职业教育发展的重要报告。

（一）坎甘报告

1974年4月，澳大利亚教育部长委任由坎甘（Kangan）领导的技术和职业教育委员会调研澳大利亚技术和继续教育的发展状况，对技术和职业教育的拨款方式提出咨询意见，同年，委员会向联邦政府提交了《澳大利亚的技术和继续教育：关于技术和继续教育需求的报告》，也即后来著名的“坎甘报告”。尽管报告中有些建议不甚合理，但是它却成为之后各项报告的蓝图。“坎甘报告”的主要内容包括：澳大利亚政府需要在全国建立一个统一的技术和继续教育体系，以行业为主导，以技术与继续教育学院（TAFEs）为主体，实施的多层次多形式的职业教育，相当于中国的技术学校、中高职专业院校[1]；澳大利亚政府需要更多地参与职业教育领域的建设，通过与地方政府进行有效的交流沟通并提供有效的拨款去支持职业教育领域的发展；对传统的工业培训模式进行转型，加强关注利益相关者需求；提倡发展终身学习策略；各地方政府应该相互承认彼此的职业资格等级证书，促进各地培训课程的统一。在经济不景气的时代背景下，“坎甘报告”得到了政府的高度重视，报告中许多建议都被采用实施，尽管没有实现建议的最佳效果，但是政府对劳动力市场教育培训项目的经费支出也从1973年左右的1 200万澳元增加到1985年左右的8.5亿澳元。联邦政府加大职业教育与培训投资，对于缓解职业教育资金短缺的压力具有巨大的积极作用。从70年代“坎甘报告”开始，澳大利亚开始着手建立新时期的国家职业教育质量保障系统，连续出台了多份职业教育与培训发展报告。

（二）卡比报告

在“坎甘报告”发布10年之后的1985年，澳大利亚联邦政府对职业教育的质量再次进行了调查，时值澳大利亚10年内历史失业率最高的时期，发布了“卡比（Kirby）报告”（《委员会对劳动力市场的调查报告》）。“卡比报告”指出：失业是一种对国家毁灭性的苦难；职业教育领域所面临的一项基本困难是，任何教育和培训活动，都不可能为雇主培养出训练有素，经验丰富的员工，然而，无论是在生产制造方面还是竞争发展方面，雇主是没有办法仅仅凭借自己的力量来对学员实施有效且与时俱进的培训的。“卡比报告”同样建议建立全国统一的职业教育体系，并且提倡在职业教育领域提供政府拨款的培训项目。“卡比报告”对于澳大利亚职业教育领域改革最主要的贡献在于提出职业教育会对国家财富收入分配、个人人生发展和社会地位的确立产生重要影响。1986年，卡比提出了国家受训制概念，在短期时间内，以灵活机动的形式开展契约培训，这种培训相较于传统学徒制而言，具有更加广阔的培训内容。

（三）澳大利亚重建报告与怀特报告

从20世纪80年代后期到90年代初期，劳动力市场恶化，经济发展缓慢，同时，由于TAFEs与行业之间缺少密切的沟通合作，导致青年难以进行学生角色和职工角色的转变。因此，联邦政府着手对职业教育领域进行结构化改革。1987年，联邦政府根据一系列的调查研究发布了澳大利亚重建报告。澳大利亚重建报告的基础是人力资本理论，提出要更加关注学生在接受职业教育后将职业能力有效的转化为企业技能的过程与方法。这一报告促成了澳大利亚教育体系两个关键主题的形成，即职业资格认定和职业技能发展。在这段时期内，联邦政府和州政府接受了怀特（White）所提出的建议：（1）通过将工资与生产率挂钩，来重建工业关系；（2）发展更完善的职业技能结构。尽管由于缺少对公众部门的规定，澳大利亚重建报告受到了雇主和社区福利激进分子的批评，但是，澳大利亚重建报告的社会性和它对传统经济政策思想的挑战仍然得到了普遍承认。

（四）迪文森报告

20世纪90年代之前，澳大利亚政府及各地方政府都致力于满足职业教育领域发展的资金供给，但90年代开始，大多数发达国家掀起了职业教育市场化的改革风潮。澳大利亚政府认为，职业教育政策的制定未能与社会经济发展、行业企业发展相结合，为了帮助职业教育领域开创培训市场，1990年，政府发布了“迪文森（Deveson）报告”。报告建议，建立职业教育市场，并建立具有竞争性质的公共职业教育资金，以此来促进公立机构和私立注册培训机构的竞争力。此项建议在1997年被采用，也即“用户选择”政府拨款资金机制。

（五）芬恩报告

1991年，“芬恩（Finn）报告”出台，重申并加深了“卡比报告”的一些建议，澳大利亚政府要在2001年达成一项目标，即至少有50%的22岁左右的年轻人要获得至少一项职业证书，或者拥有毕业证书或学位证书。“芬恩报告”还建议要建立一种基于职业能力的国家培训体系并促进多元化灵活的学习风格的发展。

20世纪70年代初期至90年代初期，澳大利亚政府或政府委托发布的研究报告引导了澳大利亚职业教育发展方向，为澳大利亚职业教育质量保障提供了合理支持。在澳大利亚职业教育质量保障体系发展的初步探索阶段，澳大利亚政府采纳了研究报告中的诸多建议和意见，实施了一系列重要的行动举措：（1）澳大利亚政府敢于并勇于在职业教育领域发展过程中做出符合国情发展的变化尝试，职业教育政策随着时代发展要求不断变化；（2）澳大利亚政府逐渐以政府拨款的形式参与到职业教育培训领域，澳大利亚逐渐从一个各州独立的职业教育体系，通过TAFEs学院的建立、资金的发放等方法一步一步地发展成全国统一的职业教育与培训体系，如迪文森报告建议从建立公共职业教育资金发展成“用户选择”的政府拨款资金机制；（3）澳大利亚政府在促进职业教育发展过程中逐渐增加对利益相关各方的利益诉求的关注，顺应时代发展，开展职业教育市场化发展的同时颁布相应的拨款资金政策，以此促进职业教育的良性发展。这一阶段，澳大利亚职业教育及其质量保障体系表现出两个重要特征：（1）从一种独立的以州为基础的系统转向联邦政府参与且国家统一的系统；（2）从公立的管理模式转向公立企业和私人企业为获得政府拨款而相互竞争的市场模式。

二、澳大利亚职业教育质量保障体系迅速发展阶段（1992—2000）

20世纪90年代初期，新自由主义逐渐复苏。新自由主义反对国家对国内经济进行干预，主张在新的历史时期维护体制内的个人自由，调解社会矛盾，维护自由竞争的资本主义制度，是一种经济自由主义的复苏形式。澳大利亚时任首相基廷受新自由主义思想影响，反复强调灵活市场的重要性，认为澳大利亚工业正面临着国际竞争，要向世界各国展示出自己最好的职业教育水平，但在持续变化的工业体系环境中，教育无法第一时间自动地满足工业所需要的技术。因此，19世纪90年代，澳大利亚将面临的新挑战是如何建立一个使工业和教育能够进行不间断对话、使得双方共同获利的长效机制。为此，澳大利亚政府采取了了成立国家培训局、建立资格证书框架、建立国家培训框架、启用“用户选择”计划等影响深远的重大举措。

（一）成立澳大利亚国家培训局

随着社会变革和人口流动的加快进行，社会对技术型人才的需求不断扩大，但是由于职业教育与培训还没有在全国建立统一的培养标准和评价体系，各地区培养的劳动力质量水平参差不齐。为了解决这个问题，1992年，澳大利亚政府向各州正式提议，联邦政府将承担为职业教育与培训提供基础资金的责任，但由于联邦政府与各州的合作关系，大多数的州都反对这份提议，因此，联邦政府建立了独立的澳大利亚国家培训局，作为一个既不属于联邦政府，又不属于各州的职权部门，国家培训局使得各州政府能够在不需要向联邦政府转让权利的前提下，按照统一的框架进行工作。在联邦政府和各州共同提供资金的情况下，国家培训局对职业教育与培训系统的发展进行监督。在这一时期，一方面，由于政府鼓励人们接受职业教育；另一方面，由于社会上职业教育与培训并重的要求，因而很多不具备学历的社会人士需要取得学历认证，所以技术与继续教育学院得到快速发展。学生可从高中二、三年级进入技术与继续教育学院，同时，进行义务教育文凭学习和职业教育就业资格学习，这逐渐成为澳大利亚职业教育的主体力量，进而形成了完整的职业教育体系。这项政策类似于德国双元制普职融通的机制。

国家培训局设立不久就开始实施一些项目，甚至首创了一些方法，包括出台国家基本的各项报告标准、开发培训包以及在澳大利亚资格证书框架内进一步完善资格证书的标准化程度等。在之后的10年内，国家培训局制订了三个非常重要的国家战略：（1）“迈向技能型的澳大利亚”，提出以竞争资金的方式开放培训市场，以此促进职业教育培训的扩展完善；（2）“通向未来的桥梁”，提出要加强澳大利亚劳动力市场的流动性，加强劳动力的技能和文化素养，促进教育公平，增强就业能力；（3）“塑造我们的未来”，提出要加强利益相关者的参与、沟通、协商，要满足学习者多种形式的学习需求。从1992年建立至今，国家培训局进行了三次调整完善，联邦政府对职业教育的学多协商与指导职责被陆续授权给了国家培训局。澳大利亚国家培训局对职业教育与培训政策的调整与实施做出了极大的贡献，于2005年解散。[2]

（二）建立资格证书框架

1995年，澳大利亚政府建立了资格证书框架。澳大利亚资格证书框架，将不同教育领域所获得的14种资格证书类型共分为由一级到十级逐渐上升的10个等级，证书分别由不同的教育机构颁发，不同资格间相互衔接，创造了一个全国性完整统一的资格框架，构建了普通教育、职业教育与培训体系和高等教育三位一体的资格证书框架，从程度上来说，包括了从初级证书到高级博士证书。资格证书框架的构建，首先明确了各类教育证书的规范性，同时，也为各类教育证书的质量保障提供了基本路径；其次，也为三大教育体系间的合作与交流，搭建了平台，为澳大利亚各种教育体系间的流通性奠定了基础。

（三）建立国家培训框架

1996年，澳大利亚国家培训框架建立。在培训框架中提出了使用培训包的概念，即以产业要求的能力为基础，通过将能力标准、评估方法和资格证书相结合的方式来为培训机构提供培训指南。培训机构以培训包为基础，对培训包进行二次开发，然后进行授课。为保证培训包的质量，政府每三年对培训包进行一次评估，经过多次的发展完善，培训包极大地促进了澳大利亚职业教育领域的发展。培训包的成功使用是加强行业参与学员培训，政府与企业相互沟通交流的有效成果，它保障了在职业教育市场化的趋势上，基于经济发展需求，培训机构可以及时的获取并持续更新市场所需的技能标准。

（四）启用“用户选择”计划

1997年，开始启用“用户选择”计划。计划规定，联邦和各地区政府的资金绑定具体学员，根据学员对公立机构或私立机构的具体选择，而将资金分配给公立机构或私立机构，从而建立具有竞争性的职业教育市场。作为一个以学员需求为主的资源配置机制，用户选择计划倾向于个体消费者选择而不是各州计划和官僚控制，因此，它是新自由主义公共选择理论的具体表现。但是这样一种资金分配工作，依然需要地方教育部门来完成，因而在实施上存在一定的困难。

三、澳大利亚职业教育质量保障体系稳步完善阶段（2001年至今）

2000年，澳大利亚参议院经过调查发布了一份名为《追求卓越：澳大利亚职业教育和培训质量调查》的澳大利亚政府报告，它指出大部分学徒和实习生的培训项目质量不佳。澳大利亚政府再次重拳出击，推进职业教育改革。

（一）开发澳大利亚质量培训框架

2001年，澳大利亚政府出台了澳大利亚质量培训框架，该框架是由国家培训局的国家培训质量委员会和州、地方政府及行业合作开发而来的。[3]澳大利亚质量培训框架是一套针对注册培训机构和地方注册或课程认证机构进行质量认证的全国性统一标准，其宗旨是保证职业教育与培训质量在国家层面的统一。[4]为了顺利完成对注册培训机构的监管任务，质量培训框架的项目都要受到国家培训局的监管。《澳大利亚质量培训框架标准2001》包含了12项质量保障的章节，规定了组织机构和责任声明等，要求在质量培训框架标准下进行一年一度的国内审计、以及明确设计商业计划。这些标准被认为可以确保最低质量，但是随着它的运行，一些批判也随之而来，最主要的批判是，由于质量培训框架的实行，职业教育与培训在政府高强度监督和管理下培训模式统一，逐渐远离了具有相对独立性的工业培训目的，因此，在2005年、2007年和2010年，澳大利亚国家质量委员对质量培训框架进行了多次修订。[5]

（二）成立澳大利亚技能质量署

随着质量保障的不断成熟，澳大利亚于2011年7月成立了一个全国性的质量监管机构，澳大利亚技能质量署，职能主要是监管培训机构注册，课程认证和质量管控，并颁布了《国家职业教育与培训监管法2011》，大部分的职业教育质量与培训的质量监管职能被收归联邦政府，进行统一管理。技能质量署要求全联邦的注册培训机构作为一个整体执行统一标准，让质量有保障，使得学员和行业满意。技能质量署规定注册培训机构必须提供包括教学内容、师资标准和资格认可考评机制在内的内部质量保障的详细方案，必须遵循平等参与的原则，使得客户所获得成果最大化，具有明确的办学目标和宗旨并提交资金筹措方案和发展规划，财务管理制度必须公开透明，具备资格证书和课程结业证明的相关管理方案等。技能质量署可以对注册培训机构随时开展审计，以确保注册培训机构能够为澳大利亚的职业教育与培训提供高品质的课程。2011年7月，根据《国家职业教育与培训监管法2011》规定，新的职业教育质量框架取代原有质量培训框架，技能质量署利用职业教育质量框架来评判注册培训机构是否满足一系列的标准和条件。[6]

在新的发展阶段，澳大利亚成立技能质量署和施行职业教育质量框架，确保澳大利亚的职业教育保障体系在质量标准和质量监管方面达到完善，各个行业对毕业生的能力与技能认可程度提升，全国范围内职业教育得以统筹发展。

四、澳大利亚职业教育质量保障体系发展经验与启示

澳大利亚职业教育系统发达，对澳大利亚产业经济和社会发展产生了积极影响，在全球范围内具有巨大的影响力，这与澳大利亚职业教育系统30多年来持续不断的更新完善密切相关。澳大利亚职业教育质量保障体系发展的经验，对我国构建现代职业教育质量保障体系具有重要的启发意义。

（一）政府严格的质量监管与市场机制并行

澳大利亚职业教育管理经历了由地方政府独立管理到联邦政府统一管理的转变，由原先松散、不统一、互不认可、缺乏体系的状态转变为监管严格、规范统一、相互认可的状态。联邦政府对职业教育的高度重视和不断改革，促使职业教育保障体系越来越完善，两个方面的做法尤其值得借鉴：（1）联邦政府与时俱进、循序渐进地推进职业教育改革。每次对职业教育质量保障体系进行改革之前，联邦政府都会开展全面的调查，撰写报告，适应时代发展和社会需求，满足人们对接受职业教育、技能培养的多元需求。（2）联邦政府与地方政府相互合作、相互协商。联邦政府通关拨款和监督管理两方面促进职业教育发展，地方政府则在其他方面具有很大程度上的自主权，双方会在改革之前签订相关协议，明确各自权利。“用户选择”计划是根据消费者自身的需求而选择职业学校的具体措施，同时，这项计划也是市场机制的重要体现。消费者自身会依据社会需求，选择适合自身发展的职业培训，从而促使职业教育内容经历了市场的筛选，这是新自由主义思想的一项具体表现。

（二）国家职业教育与培训质量标准灵活实用

澳大利亚的质量标准是灵活的，因为过于僵化的标准会抑制创造力，积极性，不利于澳大利亚职业教育的发展。国家培训局开发的培训包作为全国统一的课程标准只包含纲要性的标准，具体的培训内容、培训方式、教学计划等都是各个培训机构自主负责。培训机构会根据具体的教育目标，教学环境以及学生特点来进行教材的二次开发。另外，还有一些培训机构或者企业也可以进行培训包开发，以满足特定行业或部门的不同的培训需求，在很大程度上体现了质量标准的灵活性、实用性。

（三）及时高效地出台法律法规保障改革推进

联邦政府在进行改革的同时，基本上都会出台相关的法律法规，比如，澳大利亚技能质量署建立后同时出台了《国家职业教育与培训监管法2011》，国家通过使用法律的方式，进一步确保改革有效的进行，更加规范改革的流程，使得政府，企业和学生能够更加积极的遵守相关要求，确保质量保障体系的稳定与发展。

目前，我国职业教育改革发展脚步仍然较为缓慢，除却社会价值观点、企业参与等社会因素，我国政府如能在现有职业教育政策法规基础上，对职业教育适度推行市场机制，结合时代发展要求，广泛借鉴以澳大利亚为代表的职业教育比较发达国家的职业教育保障体系经验，那么我国的职业教育质量保障体系的完善将会更进一步发展。

[1]宋贤钧,王建良.澳大利亚职业教育与培训质量保障体系的印象及启示[J].兰州石化职业技术学院学报，2013（1）：62-65.

[2]Frank W,and D,Kenneth.Skilling Australia for the future?A Study of Quality Assurance in Australia’s Vocational Education and training[J].Callaghan:Journal of Vocational Education and Training，2010.

[3]丁晓娜.澳大利亚职业教育的特色[J].大学(研究与评价),2009（9）：87-91.

[4]郭晶晶,黄瑞.澳大利亚职业教育质量保障机制探究[J].人才资源开发，2013（10）：76-77.

[5]Australian National Training Authority.Australia Quality Training Framework:Essential Standards for registration[S].Canberra:Australian National Training Authority，2001.

[6]吕红.澳大利亚职业教育质量保障的新举措——从质量培训框架到质量框架的过渡[J].职业技术教育，2013（22）：90-93.