行政法比例原则适用——由“强制拆迁”到“征收补偿”

杜荧荧

南京工业大学法学院，江苏 南京 211800

行政法比例原则适用
——由“强制拆迁”到“征收补偿”

杜荧荧

南京工业大学法学院，江苏 南京 211800

近几年来，“钉子户”、“强拆”等一直是社会舆论的焦点，在本质上而言，这不仅是立法的缺失，也是行政机关在实施拆迁管理行为中没有运用比例原则所产生的后果。笔者从“强制拆迁”到“征收补偿”的论述，探讨如何利用行政法比例原则的价值规避野蛮拆迁、暴力拆迁，让房屋被征收人和社会公众感受到司法权威和公平正义。

强制拆迁；征收补偿；比例原则

一、比例原则的基本内涵

一般理论界认为，比例原则是指行政主体行使权力时必须要用合理，不可超过限度的手段达到的行政目的。该原则要求行政机关在行政活动中谨慎运用手段和方法，在合法的范围内进行合理、有序操作。比如在两个经济发展、社会文化发展类似的城市里，一个城市的违警处罚是万分之一，可另一个城市的违警处罚是万分之五，这就违反了比例原则。有学者在行政法层级上认识比例原则时，对比例原则包含的具体原则有着不同的观点，其中影响较大的是三分法学说和二分法学说，而理论界以三分法为通说，笔者在这里简单论述一下三分法学说。

(一)适当性原则

适当性原则，也称符合性原则，是指行政主体为了达到行政目的所采取的一系列措施不仅要合法，而且要最大限度地实现行政目的，最重要的是这些措施都属于正确合理的手段。简单来说，适当性原则就是行政主体在行使权力时要保证行政手段符合行政目的，两者之间要保持平衡和协调。根据适当性原则，如果行政主体采取的行政措施不能实现行政目的，或者远远超过行政目的的要求就属于行政不当。

(二)必要性原则

必要性原则，亦称为最温和手段原则。是指假如可以通过不同的行政措施和手段来达到行政目的，行政主体应当选择能够避免行政相对人最小损害的方式。例如，当拆除违章建筑时，可以选择自行拆除或者强行拆除，为了减少对行政相对人最小的侵害，则应当首选自行拆除的手段。如果采行自行拆除的方法就能达到行政目的，而直接采取强行拆除的方法，即违背了必要性原则；但如果在危机情况下，强行拆除是必要手段时，则这种方法就符合必要性原则。

(三)狭义比例原则

狭义比例原则，又称为合宜性原则，相称原则，是指行政主体所采取的措施所带来的负面作用，不可以超过所采取措施产生的好处，也就是说措施不能与行政目的不符合比例。狭义比例原则本质上是权衡利弊，达到利益最大化的一种原则方式。

二、“强制拆迁”中比例原则适用情况

在强制拆迁中，最突出的是行政不均衡的问题。行政均衡是指行政主体在实施某种行政行为时，必须权衡利弊，协调好和行政相对人的关系，慎重作出行政措施和手段，要体现法的实质正义，实现行政实体内容方面的均衡和合理。一般情况下，行政均衡包含了平等对待，禁止过度和信赖保护原则。在立法和司法实践中，尤其在房屋拆迁方面，出现行政主体运用行政措施时方式不当，行政不均衡，比例原则适用不协调等现象。

其中禁止过度原则就是由比例原则演化而来的。禁止过度原则要求行政主体在实施行政措施时，要协调好个人利益和社会公共利益之间的关系，不仅要在全局上维护社会公共利益，还要兼顾个人利益的保护，尽量把个人利益的损失最小化。然而，例如《城市房屋拆迁管理条例》第17条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”依照比例原则的要求，当没有任何其他手段来让行政相对人搬迁时，强制拆迁才可以被行政机关所实施，这表明，强制拆迁应当成为行政机关最后的拆迁手段，事实情况是，强制拆迁并没有成为行政强制措施的一种，也没有成为万不得已的执法手段，强制拆迁往往造成野蛮拆迁，武力强取的恶劣局面，违反了宪法对公民基本权利的根本保护，践踏了法治尊严，带来社会矛盾的激化，与其初始维护公共利益的目的严重相违背。

三、房屋征收与补偿中比例原则的适用

2011年1月19日《国有土地房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)公布实施，自公布之日起2001年6月13日的《城市房屋拆迁条例》同时废止。从立法可以看出，“拆迁”变成了“征收”，表明了我国不仅维护社会公共利益，也进一步兼顾保护私人利益，这是比例原则在我国行政立法中进一步发展的体现。

(一)比例原则在房屋征收立法中的适用

1.房屋征收要符合正当目的

房屋征收的目的、过程与结果必须要体现正当性。已经废止的《拆迁条例》中的第一条则规定房屋拆迁的目的只是为了保障项目顺利进行，并没有对社会公共利益或者私人利益作出明确划分和规定，在实际操作中，行政机关只要能够“保障项目的顺利进行”，就很容易忽略对公共和私人利益的保护。《征收条例》则规定房屋征收的前提一是要符合六项“公共利益”规定，二是确实需要进行房屋征收，政府才能做出房屋征收决定。《征收条例》运用行政法比例原则中的妥当性原则，解决了实际操作中房屋征收的目的正当性问题。

2.房屋征收要采取正当手段

《征收条例》以立法的形式，设计了从源头、目的、过程和结果四个方面的一系列制度，更好地防止非法拆迁、暴力拆迁等拆迁行为的发生，把对房屋被征收人的侵害和损失减少到最小。《征收条例》第2章中明确规定了房屋征收的一系列程序，例如对征收补偿方案进行论证并公布，征求被征收人和公众意见，召开听证会等等。第3章规定了房屋征收补偿的流程、形式等，都体现了立法层面对公共利益和私人利益的兼顾，还明确规定被征收人若对补偿决定不服，对征收决定既可申请行政复议也可提起行政诉讼。第4章规定了行政部门和人员在房屋征收中严格的法律责任，加大了对房屋征收中违法行为的惩治强度。

3.房屋征收补偿要成比例

一般来说，房屋征收的最佳效果是用个人利益的最小损失换来社会公共利益的最大化。而补偿方式的多元化，补偿标准的合理、公平，这也符合比例原则的要求。《征收条例》第3章中不仅规定了房屋征收补偿的完整内容，也明确了补偿方式的多样化、标准化，补偿程序的规范化，比如被征收人可以自主协商选择房地产价格评估机构，可以“选择货币补偿”，也可以“选择房屋产权调换”等等。

(二)比例原则在房屋征收管理中的价值

比例原则的适用在上述立法中得到体现，在实践操作中，也是对政府及房屋征收部门实施房屋征收管理行为时的一种防控，这种制度运用在管理流程中逐渐产生了价值。

1.“最小侵害”精神减少权力滥用

比例原则的本质就是双方的损失能够降到最小。《征收条例》从立法上明确规定政府在房屋征收管理活动中的主导权是受到监督和规制的主导权。一是规定了六类公共利益范畴的界限，从根本上约束了行政机关超越职权的管理。二是明确保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入国民经济和社会发展年度计划，由人大审议批准通过。这就要求政府在启动工程建设和旧城去改建时不仅应当广泛征求公众的意见，更应当由各级人大监督，防止随意滥用征收权。

2.“公众参与”精神约束自由裁量权

在《征收条例》中，公众的知情权、参与权、决策权等各项权利贯穿始终，尤其在第2章和第3章中体现更甚。例如在第2章中，行政机关有关部门要向公众征求意见，按照该征求意见修改的内容也应当向社会公示，不能让征求意见这个形式流于表面；应当组织召开听证会，被征收人和社会公众都有权参加；在作出征收补偿决定后及时公告，允许公众提出异议等等，甚至在第3章中，明确被征收人可以参加房屋征收补偿的全过程，《征收条例》中比例原则发挥价值，限制了行政自由裁量权的过度使用，加大了权力的监督，在具体操作上更能减少对被征收人和社会公众的利益损失。

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[4]陆晔.行政法比例原则在房屋征收管理中的价值[J].中外企业家，2014(5).

D922.1

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：2095-4379-(2017)26-0199-02

杜荧荧(1992-)，女，江苏南通人，南京工业大学法学院，犯罪学研究生。