国家监察体制改革是深化全面从严治党的新探索

刘丽楠

内蒙古乌兰察布市委党校，内蒙古 乌兰察布 012000

国家监察体制改革是深化全面从严治党的新探索

刘丽楠

内蒙古乌兰察布市委党校，内蒙古 乌兰察布 012000

十八大以来反腐高压态势下，全面从严治党被提到了前所未有的新高度，但是现行监察制度漏洞逐渐显现，国家监察体制改革是深化全面从严治党的新探索，将改变以往反腐力量分散、效率低下的境况。本文通过分析监察制度目前存在的问题，通过解读改革方案，明确了监察体制改革的重要任务，分析改革将遇到的困境并提出可行的解决思路。

国家监察体制；改革试点；法治

中国共产党历来高度重视党的先进性和纯洁性建设，在当前社会转型和全面深化改革的关键时期，更加要求党要在“从严”上面下功夫。十八大以来，习近平总书记高度重视党的建设，多次强调党要管党，从严治党。从“打铁还需自身硬”到“踏石留印，抓铁有痕”、从“中央八项规定”到“反四风”、“老虎苍蝇一起打”，无不彰显了从严治党的决心。2014年，四个全面战略布局的提出，更将从严治党提到了新高度，在反腐的高压态势下，完备的制度体系和法治保障是解决腐败问题的首要抓手。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)，明确规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”①。2016年11月，中央办公厅印发了在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革的试点方案，决定从体制机制上探索，将全面从严治党实践向制度化、法制化成果转化，加强党对反腐的统一领导，从根本上解决腐败问题。

一、我国监察体制现状分析

(一)我国目前行政监察制度现状

目前，我国反腐机构主要包括纪检、监察、检察院的反腐反贪等机关，在实际工作中，审计机关、公安、金融等机构也不同程度上发挥着反腐败和廉政建设的职能。虽然反腐败斗争取得了阶段性胜利，但在实践中仍存在很多弊端，各部门之间相互独立，缺乏有效的协调机制，不能形成反腐的合力，无法从根本上解决腐败问题。

(二)现行监察机构和体制的弊端

1.反腐监察机构众多难以形成合力

当前，承担反腐职能的机构分散在各级纪检监察机关、政府反腐机构，检察机关的反贪、预防职务犯罪等机构中，各机构领导机关不同，权责不清，工作中容易造成人、财、物的资源浪费，还会出现相互推诿责任的现象，难以形成反腐合力。同时各部门之间反腐所依据的法律规范不统一，相互之间缺乏高效规范的衔接机制，甚至出现发现问题不予追究的现象，无法达到彻底反腐的目的。比如检察机关发现行为人违法违纪，但是尚未构成犯罪，认为这种情况不是自己的工作范围，就不再把相关的线索移送监察机关，形成漏洞。又如纪检机关特别重视打击行贿受贿等政府公务人员的犯罪活动，可能会出现代行检察院反贪机关的职权，采取的措施超出自身的授权范围。

2.各部门间职能交叉错位，使监察职能弱化

事实上，监察职能基本上长期依附于纪检职能，而检察机关的反贪、反渎部门在实际上替代了监察机关的监督职能。据对2008年至2012年的数据分析，5年时间里，全国纪检监察机关每年立案查处13万件，而移送司法机关的仅有4千多件，在这期间，检察机关每年查处职务犯罪5万多件，属纪检监察移送的不到10%，两组数据与客观上腐败加剧的事实形成强烈反差，说明体制上的障碍影响了对腐败查处的效能②。同时反贪反渎部门只是检察机关内设的一个职能部门，人手有限，办案力量不足，很多职务犯罪线索无法得到及时核查，一些违纪违规的问题无权管辖，严重影响了反腐的目标要求。

3.监督体制机制不完善

现行行政监察体制属于双重领导，国家监察部受国务院领导，地方监察机关既受同级政府领导，又受上级监察机关的领导。对同级政府的监督往往因为在本机政府的领导之下，人事、经费等各种关系都受制于人，并且本级政府还经常介入干预监督工作，以致于对同级政府的监督几乎形同虚设。对下级的垂直监督，也因为受到政府的干扰，以及地域空间限制、信息不对称等因素，导致大多都是事后监督，难以达到事前监督，防患未然的效果，更严重削弱了监察机关的威慑力。

4.行政监察存在盲区

根据现行的《行政监察法》规定，监察的对象是国家行政机关及其公务员，以及由行政机关任命的其他人员。未将司法机关、立法机关、国有企业和事业单位及一些社会组织纳入进去，存在监察盲区。

5.对反腐监察机关缺乏有效的监督和制约

由于人大对政府的监督在实践中一般只对抽象的行政行为进行监督，而且人大在监督权方面的法律规范过于分散，缺乏细化、程序性的规定，且与反腐监察机关在领导关系上也是间接的，这就导致了对反腐监察机关的监督和制约不到位。比如人大只是通过听取检察院、法院的工作报告，间接地了解反腐监察机关的工作，指导性不强。新闻舆论方面严格的审查制度也阻碍了网络监督作用的发挥，群众本身监督薄弱，反映问题的途径单一，又存在怕打击报复的心里，所以监督作用也不明显。

6.反腐机构职能单一，监督程序、手段不完善

目前，反腐机构在职能上存在轻预防、重惩治的状况，尽管预防腐败是反腐机构的主要职能之一，但在实践中，预防只是对问题进行整改，教育和督促为辅，没有形成足够的威慑力。比如在进行反腐倡廉宣传教育中，缺乏点面结合的有效整合机制，本应该是宣教重点对象的领导干部却成了盲点，使声势浩大的宣教活动沦为走过场。再如国家预防腐败局本来是我国预防腐败的专门机构，但遗憾的是只负责协调规划，既没有监督的权力，也没有实际参与到案件中去，位置十分尴尬。由于监察手段有限且侧重于事后惩治，导致一些方法在实践中难以运用。一些行政监察程序设置不科学，受理申诉的渠道单一，并且缺少监察结果的公开，导致反腐机构难以发挥真正的职能作用。

二、国家监察体制改革的前景分析

随着国家反腐力度的不断加大，现行监察制度的弊端不断显现，国家监察制度改革是顺应现阶段发展的新探索，是事关全局的重大政治改革，也是司法改革的深化。国家监察体制改革将探索建立一个高效运转的监察机构，实现对所有公职人员的监察全覆盖，并且在保障公民权力、建设廉洁政府方面发挥助推作用。

(一)监察体制改革的重点任务

1.地方试点

改革进行之初，选定若干区域先行先试已经是我国长期以来的经验了。这次监察体制改革在北京市、浙江省和山西省进行试点，也是经过审慎的综合考量的。三个地方处在不同的地理位置，经济发展水平也相差较大，同时又都具有反腐的重要基础，具有一定的代表性。北京作为政治中心，各方面制度保障较好，试点改革将起到很大的示范带动作用。浙江作为沿海发达地区的代表，民企、私企发展迅猛，官商勾结腐败的现象较为突出。山西经济相对落后，曾经是塌方式腐败的重灾区，十八大以来反腐成效显著。

在三地进行监察体制改革试点，“试”什么？我想主要是看领导体制是否适应，能否探索出一套更有利于发挥监察机构职能的工作机制，转吏的人员能否相互配合，制度能否创新推进改革，避免错误风险的影响。试点地区任务艰巨，首先要在思想意识上转变，跟上中央的决策部署，大胆探索，积极实践，找出各项工作的最优结合点，为在全面铺开贡献多个可参考模式，建立容错机制，但是也不能太过宽泛。

2.设置机构

改革试点《决定》中明确提出设立监察委员会的要求，由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上级监察委负责。早在十八届六中全会中就将监察机构和政府并列提出，就明确监察委从政府部门中分离出来，成为与政府相平行的监督机构，改变了原来的隶属关系，从“行政监察”变为“监察行政”的关系，有利于监察委独立地发挥监督作用。

3.整合职能，集中反腐力量

监察体制改革的目标就是建立党统一领导下的国家反腐机构，《方案》中明确将检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪转隶到国家监察委，在职能方面主要有监督、调查和处置三部分，这有助于更好地形成集中高效的反腐体制，更好地发挥预防、监督、查处腐败的作用。

4.扩大监察对象，实现全覆盖

《决定》明确规定监察对象为所有行使公权力的公职人员，与之前监督行政机关公务员及其任命的工作人员相比，这就将监察对象实现了全覆盖，无死角。并且对公职人员实施监督，也就间接地对公权力组织实施了监督，也达到了监督国家机关的目的。

5.丰富监察手段，完善监察程序

《决定》规定监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。监察委员会成立后，随着职能的逐步增加，监察手段也会与时俱进，在完善监察程序过程中被赋予更多的监察手段。比如说检察院的侦查权能否赋予监察委就是个值得商榷的问题，但是建议在制定《国家监察法》时，将监察手段和程序予以法制化，以保障监察职能的有效行使。

(二)改革难点问题

1.宪法及相关法律的修改问题

推进国家监察体制改革，相应的修宪问题就被提上日程，因为国家监察委的设立改变了原有的政治格局，由“一府两院”变为“一府一委两院”，修宪是对改革成果的固化，也是推进宪法适应社会变化、发挥权威性的有效办法。但是笔者认为需要在改革成熟后，推广的经验有必要性和可行性之后再修宪，体现总纲性法律条文的稳定性和可持续性。

重大改革要与法有据，《决定》虽然并未明确赋予国家监察委以犯罪的侦查权，但是显然是报支持态度的，但是必须要遵守法治的原则，如果改革与现行的法律相冲突，那将会违背改革的本意。比如《决定》虽然明确了部分法律的相关条款暂时调整或暂时停止使用，但是还有存在隐性冲突的情况。《刑事诉讼法》规定，讯问的主体是人民检察院或者公安机关的侦查人员，现在监察委可以采取讯问措施，显然违反这一法律规定。《刑事诉讼法》规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。监察委的调查人员进行讯问时，犯罪嫌疑人能否委托辩护人？也可能与这一规定存在隐性冲突。又如，《刑事诉讼法》公安机关或者人民检察院立案机关，侦查是立案的后续程序。监察委的调查人员不按照刑诉法的有关规定立案，其采用侦查手段办案便有违法之嫌。所以试点地区肩负重大责任，要在“试”的过程中，明确哪些条款是必须要修改的，这样在制定《国家监察法》时，也能有的放矢。建议尽快制定《国家监察法》，同时修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》《刑事诉讼法》等。

2.与司法机关的协调衔接问题

国家监察委员会成立以后，由于检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪等职能和相应的工作人员转隶到国家监察委，在工作中如何与检察院进行协调衔接就是面临的最直接问题。有人担心监察委地位如此之高、权力如此之大会不会变为一个“超级机构”？其实监察委主要是行使案件的调查权，很多人对检察院的侦查权是否也转移的问题进行讨论，根据现在试点地区的做法是不转移。二者是有所区别的，监察委主要是执法监督机关，不是司法机关，调查权与侦查权也有本质的区别，建议在制定《国家监察法》时，将调查权的具体措施加以明确，并统一授权给国家监察委。

关于监察委的处置权，一般情况下，监察委行使的都是程序性权力，只有当监察对象存在违纪违法问题需要行政处分时，才是实体性权利。监察委也无权代替检察院行使批捕、公诉的权利。对于监察委移送的案件能否撤销或补充侦查？根据试点地区的做法，检察院对监委移送的案件，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可以退回监委补充调查，并拥有决定不起诉的权力。

笔者认为这时可以由监察委补充调查，也可根据实际情况，比如需要技术侦查时，由公安机关或检察院补充侦查，但并不意味着所有的案件都需要补充侦查，这也是监察委与司法机关之间相互监督制约的办法之一。所以在制定监察法和修改法律时，要明确各机构之间的权力边界，同时将调查和留置等措施法制化，合理行使权力，禁止越俎代庖，这是做好协调衔接工作的关键。

3.有效的监督问题

国家监察委是一个新设立的国家机关，在监督问题上依然是人大、司法、党、社会和自我监督。作为合署办公机构，纪委要接受上级党委和纪委的党内监督，与监察委的人大监督实质是权责一致的。在司法监督上，是在权力的分工制衡中实现的，对案件的批捕权和监察委采取的措施是否得当都要接受司法监督。党的监督主要体现在六中全会强调党内权力都要受到制约，党员领导干部都要受到监督。随着互联网等信息化手段的畅通，民众和舆论监督发挥无比强大的力量，监察委也和其他国家机关一样接受社会的监督。自我监督方面更要重视，笔者认为这方面首要的是尽快规范好内部工作的制度体系，工作流程一定要细化，探索执纪监督和执纪审查部门分设，建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制，实现自我监督。

[注释]

①<中国共产党党内监督条例>规定.

②吴健雄，李春阳.健全国家监察组织架构研究[J].湘潭大学学报，2017.1.系国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制和工作机制研究”(14ZDA015)、湖南省社科基金委托项目(2016WTB11、2016WTB12)阶段性成果.

[1]李张光.关注国家监察体制改革[N].民主与法制时报，2017-01-01.

[2]支振锋.深化监察改革，清除监督死角[N].人民日报，2016-11-10.

[3]童之伟.将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略[J].法学，2016(12).

[4]王岐山.依法治国 依规治党 坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告[R].2015-01-12.

[5]吴建雄.国家监察体制改革的前瞻性思考[N].社会科学报，2017-02-15.

D262.6

：A

：2095-4379-(2017)26-0110-03

刘丽楠，女，蒙古族，法律硕士，内蒙古乌兰察布市委党校法学教研室，讲师，从事法律、党建方面教学研究。