宅基地退出的法律制度探究——以重庆的“地票”模式为例

彭舒月

渤海大学经法学院，辽宁 锦州 121000

宅基地退出的法律制度探究
——以重庆的“地票”模式为例

彭舒月

渤海大学经法学院，辽宁 锦州 121000

随着我国经济的快速发展，在城镇化进程中，宅基地退出并复垦有着积极的现实意义。是提高土地利用效益、优化土地资源配置的迫切要求。近年来在农村宅基地退出制度试点的“置换”模式、“复垦”模式、“地票”模式等都存在着很多问题，比如在补偿等方面都没有确切的法律保障。本文以重庆的“地票”模式为例，通过对这些缺失功能的探讨以找出我国农村宅基地退出制度更加合理的方案，创新农村宅基地退出机制的法律制度，推进我国农村宅基地制度的改革。

宅基地退出；“地票”模式；法律制度

宅基地退出机制作为农村土地改革的一项重要内容，很多城市已经在加快对这一制度的探索，在多个试点城市中，重庆市运用“地票”这一模式建立农村宅基地退出机制。该种模式旨在建立农户退出宅基地的引导机制、农户主动退出宅基地的激励机制以及农户合法占用和退出宅基地的监督机制。完善该模式的相关法律制度将会有效地促进该机制目的的实现，也将会更加强有力地保障农户们的权益，对保障国家基本耕地面积的实现具有重要意义。

一、现行农村宅基地退出机制的现状

(一)宅基地收回制度的不健全，缺乏可操作性

在农村宅基地退出机制中，这种地票模式是指农民将闲置的宅基地及进行复垦，将其变成可以用于耕种农作物的耕地，再经土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标作为凭证的一种宅基地收回模式。在该种模式下，农民在申请土地复垦后，等待政府部门的严格验收以及发放“地票”凭证等过程需要一个漫长的时间，但那么在这一段宅基地闲置的期间里，该土地能否使用？由谁使用？如何使用？这都没有相应的规定，这将导致土地资源的浪费，农民的利益也会因此而受损。

(二)法律有关宅基地的滞后规定，导致农户退出动力缺失

1.法律的规定过于笼统迷糊

根据《物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。该条规定只是对宅基地使用权的取得、行使和转让适用法律进行笼统的规定。并没有对宅基地使用权中关于流转等方面具体问题进行明确的规定，使宅基地使用权有偿流转变成了缺少法律支撑的空架子。

2.“地票”交易的法律依据效力低下

“地票交易”的这种新的土地整理、利用和流转模式，其主要的法律依据是一些规范性法律文件比如，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》等。从法律位阶上看，这一系列规这些都只不过是行政法规、行政规章和部门规章，其法律位阶较低，缺乏强有力的效力来源[1]。

3.法律的规定具有模糊性

根据中华人民共和国《物权法》第一百八十四条，规定下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。这条法律规定的宅基地土地使用权是不得抵押的，根据《物权法》第一百五十二条，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。根据房地一体主义的观念[2]，对于宅基地的有偿流转自然涉及到集体所有的土地使用权，按照当然解释，宅基地所涉及的集体所有的土地使用权连抵押都不行，更何况有偿流转呢。然而《物权法》并没有对关于宅基地的流转做出明确的规定。

所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地，据其定义该模式形式上通过复垦经验收合格，发给原宅基地使用权人地票，作为债权凭证，而后将其置于地票交易所公开售卖，由企业参与竞买[3]。根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第十九条的规定，指标产生是由市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施。根据土地征收的相关特征来看，“地票”模式应当属于政府征收。因此该模式将导致重庆市政府颁布的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》中第十七条规定关于退出宅基地后，不得再申请宅基地，这与我国的相关法律产生了冲突，使得农户不敢轻易退出其宅基地。

(三)宅基地收回的政策不健全，难以有效运作

工业产品的发展趋向于微型化、精密化，各种微型元器件产品越来越多。精密测量机被广泛应用于微型元器的精密测量，它对微型器件的三维形貌、质量等的精确控制具有重要作用。微纳测头是精密测量机的关键零部件，其性能直接影响坐标测量设备的整体性能，因此，新型微纳测头研究成为精密测量领域的关注重点[1-3]。

“地票”模式下的宅基地收回，未对宅基地复垦之后的验收指标提供一个明确的标准，导致宅基地复垦之后质量参差不齐。根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》的规定，复垦，可以由农民自己复垦、可以由政府组织复垦，还可以委托专门的复垦机构复垦。那么，在复垦的环节中，就可能会出现复垦成本的问题。另外，对于宅基地的本身质量问题，如土质，本就不适合作为耕地，既使复垦也是浪费复垦成本，还违背了该模式实施的初衷。

二、建立健全农村宅基地退出机制的现实意义

(一)有利于更好的保障农户的合法权益

土地资源是一项重要的资源，自古以来土地对于农民的重要性是不言而喻的。为保障农民的合法权益，国家特别赋予农民在土地上建造房屋的专属权利。在城镇化进程飞速发展的今天，大多数进城务工的农民，在城市定居，甚至在城市购房居住，几乎不再回农村务农。对于其在农村所居住的房屋便一直放置，疏于管理。针对这种消极的行为，一定程度上不利于农户权益的实现。宅基地使用权是法律赋予农民的一项专有权利，农民应当积极行使该权利，为自己创造更好的价值。在一定意义上来说，宅基地使用权是农民财产权的一部分，农民理应得到保护。为此，建立健全农村宅基地退出机制有利于更好的保障农户的合法权益。

(二)有利于优化土地资源的配置

在土地资源严重匮乏的今天，如何更加有效的利用土地创造财富就成了有待解决的问题。由于城市的土地承担着社会多重功能，且资源有限。所以，必须经过严格的审批手续，在政府的统一规划中，才能加以利用。即便如此，无论进行多么合理的规划，城市土地资源也难以跟上经济快速发展的步伐。为了保持经济的发展，国家通过不断的征收行为来满足现阶段的需要，但是，这种做法毕竟不是长远之计。为了实现经济的可持续发展，优化土地资源的配置，建立健全宅基地退出机制成为根本解决该问题的手段之一。摒弃传统先占后补的做法，采用先补后占的理念，并将闲置的宅基地经过复垦之后，可再次进入国家对土地的总体规划中，根据土地质量的不同，分别予以规划利用。遵循土地集约利用理论[3]，优化土地资源的配置。在城镇化进程中，宅基地退出并复垦有着积极的现实意义，是提高土地利用效益、优化土地资源配置的迫切要求。

(三)有利于保障国家基本耕地面积的实现

“国以民为本，民以食为天。”历史证明，文明的盛衰取决于人类对自然资源的开发和利用，其中尤为重要的是土地资源的开发利用。要稳定农业、稳定粮食产量，必须稳定耕地面积。[4]城市日渐向农村扩张，农村土地资源，特别是耕地资源受到严重的挑战。为了保障我国基本耕地面积的实现，国家提出了耕地红线的指标。为此，国土资源部特地发布了《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，严格把关，不仅要在形式上保障基本耕地面积的实现，还要在实质上保障基本耕地面积的实现。而在我国广大的农村地区，由于农户数量较多，宅基地所占用的面积也较大。建立健全宅基地的退出机制，将很大程度上增加土地的面积，其中不乏有高质量的耕地，这正是顺应了国家关于耕地保护的相关政策，有利于保障国家基本耕地面积的实现。

三、关于建立农村宅基地退出机制的相关建议

(一)完善农村宅基地退出机制的法律规范

由于有关宅基地退出机制的法律依据效力低下，但为了使宅基地退出工作顺利进行，必须为其提供强有力的效力支柱，可以通过全国人大及其常委会制定有关法律以及开展其他的相关的立法工作，完善宅基地退出的法律规范。

首先，对于宅基地的退出，法律规定需要办理退出手续即向有关部门办理注销登记。而在实践中，几乎没有农民愿意去办理宅基地退出的相关手续。法律赋予了农民宅基地使用权这一专有的权利，也为其规定了一项义务，即宅基地退出必须办理相关手续。对于这项义务，虽然属于强制性规定，但由于缺乏了相应的配套措施，显得有些软弱无力。既使行为人不履行该义务，也不会产生任何不利的后果。相反，可能会得到利益。由此，实施宅基地退出机制，应当要解决宅基地退出的相应注销手续，并规定违反这一强制性规定的相应不利后果。

其次，复垦后到交易前的土地问题也应当作出相关规定。针对复垦之后到交易之前的土地问题，宅基地收回机制中未做任何规定，特别是该时间段的土地能否使用？谁来使用？如何使用？问题都未做明确的规定。根据“地票”模式中有关交易之后土地归属问题，建议在复垦后交易前土地所有权仍归集体经济组织。可以规定在该段时间中，土地可以交由集体经济组织按照土地本身的性质使用，收益归集体经济组织所有。

(二)农村宅基地收回补偿制度的建立

对于农村宅基地收回补偿，这是农村宅基地退出机制的核心部分，关系农村宅基地退出机制的实施是否成功的关键。农村宅基地使用权是农民财产权利的部分，合理的农村宅基地收回补偿制度的建立，是对农民财产权利的保护。如何建立一套合理的农村宅基地收回补偿制度就成了宅基地退出机制的关键因素。现今的农村宅基地补偿费用构成一般是参照征地的补偿费用构成进行的，补偿费用的分配也和征地差不多，这就使得在一定程度上，农民会认为宅基地的退出其实就是政府对宅基地的征收行为，在一定程度上难以调动农户宅基地退出的积极性。笔者认为，要建立一个合理的宅基地退出补偿机制，首先要对宅基地退出行为进行一个定性，并向农民积极宣传，使得农民对宅基地退出机制的有一个根本性的认识。其次，对于补偿费用的构成和补偿标准通过分析，做一个较为合理的指导[5]。通常情况下，政府应当结合市场要求委托第三方，对宅基地进行合理估价。这个估价并不是最终的成交价格，只能是一个价格指导，最终的成交价格要以实际价格为准，扣除相应的手续费，一般情况下，都将等于或高于指导价格。最后，政府应当向农民公开交易的对象、价格、联系方式、住址等信息以及手续费的扣缴情况。针对以上建议，政府可以通过制定相关的政府规章、地方各级人大联系本地区的实际情况制定相关的地方性法规予以确认。

(三)规范多元化的农村住房体系

对于现今，广大部分农村实行的是“一户一宅”的宅基地使用模式，由于农村人口数量占我国人口总数量的多数，使得农村的宅基地占用面积较大。随着我国经济的飞速发展，工业化进程的不断加快，对于土地的需求也越来越急迫。城市的土地几乎使用殆尽，但经济的发展对土地的需求仍然没有停止，甚至越来越大。由此，国家为了公共利益的需要，不得已对农村的集体土地实施了征收行为。伴随频繁的征收行为和城市的扩张，农村的土地面积也在不断的减少。而“一户一宅”的宅基地使用模式却占用了农村土地的较大的面积，并且这些土地资源的损失都可以避免的。由此，农村的住房体系可以效仿城市的住房体系，采用由政府整体规划，科学布局，构建单元制住房体系。也可采用政府补贴，农民自己掏钱购买商品房的住房模式。

(四)建立健全宅基地复垦机制

根据党的十八届三中全会《决定》提出：“保障农

户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”国家积极推进宅基地退出机制的运行，释放农村沉睡资产，[6]积极选择试点，为农村宅基地的退出给予了强大的政策支撑。对于在宅基地退出过程中，一个较为重要的细节即宅基地的复垦。宅基地复垦由于涉及各方利益，导致复垦之后的结果不同，所带来的效益也不一。因此，宅基地复垦环节也是宅基地退出机制中较为重要的问题的。笔者认为，可以从两个方面着手。第一，宅基地复垦涉及各方最为重要的利益即为经济利益，一般由政府财政先行垫付。政府可通过招标的方式，将所在区域的宅基地复垦工程承包给第三人，由第三人组织实施。当然，作为宅基地的使用权人，也可作为第三人的雇员加入复垦，获得相应的劳动收益。第二，关于复垦之后的质量问题。作为发包方的政府当然有权利按照合同约定指派专业工作人员进行质量检测，对于质量问题的而发生的纠纷按照相关法律法规解决。

[1]钟秀勇.钟秀勇讲民法[M].北京：中国政法大学出版社，2015：239.

[2]田国宝.重庆地票模式第二城 河南郑州推出复垦券[N].经济观察报，2016-12-26.

[3]廖文敏.城镇化背景下农村宅基地退出机制研究[J].福建师范大学学报，2015：16-17.

[4]程杰，郭登春.保持耕地红线不动摇 多举措实现土地再利用[N].华西都市报，2014-6-25.

[5]王星予.关于农村宅基地退出补偿的研究综述与建议[J].经济与法，2015(9).

[6]周少华等.创新农村宅基地退出机制[N].浙江日报，2016-6-23.

D923.2；D922.32

：A

：2095-4379-(2017)26-0070-03

彭舒月(1993-)，女，重庆人，渤海大学经法学院，法律(非法学)专业硕士在读。