领导干部亲属违规经商治理对策

杨 旭

中共重庆市沙坪坝区委党校，重庆 400031

领导干部亲属违规经商治理对策

杨 旭

中共重庆市沙坪坝区委党校，重庆 400031

通过对领导干部亲属违规经商在法理上的概念分析；批判当前个别领导干部亲属利用领导干部特殊身份，通过经商的合法形式来谋取非法利益的违规行为；建议宣传和执行国家的政策、法规和党纪，从立法方面更加细致而严密地列数领导干部亲属在经商方面的具体违规行为；从思想上加强廉政教育，提升党性修养；从制度上完善对领导干部的监督体系；从机制上明确对领导干部纵容和默许亲属违规经商的问责体系。

领导干部；亲属；违规经商

随着全面深化改革进入深水期和攻坚期，一些地方个别领导干部亲属直接或间接地违规参与经商办企业的情况频频出现，由于他们拥有信息、资源和权力方面的相对优势，不仅严重违背了市场经济平等性、竞争性、法制性和开放性的特征，使市场主体不能在相对公平的市场环境里竞争，从而导致市场竞争实质上的不公平；而且容易导致腐败的滋生蔓延、影响党和政府的形象、损害国家、集体和群众的利益。2010年，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对公职人员亲属管理进行了约束，专门规定“不得默许纵容亲属以本人名义谋取私利、为亲属经商创造条件、亲属在本人管辖范围内经商等”。在2015年十八届中央纪委第五次全会上，习近平对党员干部提出了“五个必须”，其中一条就是“必须管理亲属和身边工作人员，不得默许他们利用特殊身份谋取非法利益”。2016年党的十八届六中全会提出“全面从严治党”的主题，确定全面从严治党的重点是要抓住领导干部特别中高级干部这个关键少数。在党的规矩的严格规范下，坚决预防和严肃处理领导干部亲属违规经商正是全面从严治党的要求和举措。

一、领导干部亲属违规经商的法理内涵

(一)领导干部

根据中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》，领导干部主要包括党委、政府机关、立法机关和司法机关以及上述工作部门内设机构的领导成员，还包括参照公务员法管理的县级以上党委和政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体及其内设机构领导成员。所以，领导干部是一个宽泛的名词，应包括公职单位的由组织任命的从事领导职务的人员。

(二)领导干部亲属

从法理上讲，基于不同的法律关系，会产生配偶、血亲和姻亲的不同的亲属身份，如基于婚姻而产生配偶的亲属关系；基于血缘而父母子女间的血亲关系，而血缘关系又基于是自然形成的血缘关系还是法律因其符合收养等条件，而拟制形成的血缘关系，所以血亲又分为自然血亲和拟制血亲。自然血亲又基于是否同源于父母分为直系血亲和旁系血亲；而姻亲是指以配偶以外的婚姻关系为中介而形成的亲属身份。

那么，限制违规经商的领导干部亲属的范围应当适当缩小，不应当涵盖所有的亲属范围，而应当限定在配偶、直系自然血亲和拟制血亲以及直系血亲的配偶的范围。具体来说，即领导干部的夫或妻；父母、子女或养父母、养子女或继父母、继子女；子女、养子女、继子女的配偶。这样的限定，一方面不会因为限定太广泛而引发利益群体的整体不满；一方面不会因为限定太窄而不利于达到规范和预防此行为的目的。

(三)违规

这里的规应当是党的规矩。具体而言，正如习近平总书记在2015年中央纪委第五次全会上，把守纪律，讲规矩提到新高度，明确指出党的规矩包括四个方面：一是党章，这是全党的最高遵循；二是党纪，是全体党员必须遵守的刚性约束；三是法律，是全体党员必须遵守的规矩；四是我们党长期以来形成的优秀传统和惯例，约定俗成，行之有效。所以，领导干部亲属违反党的规矩经商，必然会受到严肃追究和严厉惩处。

二、领导干部亲属违规经商的表现形式及其危害

根据中央的文件精神和党的纪律、国家法律的相关规定，对领导干部亲属经商作了相应严格的规范和要求，其目的是约束领导干部利用职务的影响力和公权力为其亲属经商行为提供资源平台，侵犯国家和人民的公共利益，而谋取个人非法利益。但现实社会中，仍有一些商人利用和领导干部亲属非正常合作的经商模式，借助领导干部的权力资源，共同达到谋取非法利益的结果。而领导干部特别是一些对企业的市场准入、税收调控、政策优惠等有相应控制权的领导干部则成为很多企业想接近与拉扰的对象。领导干部本身囿于党的规矩，表面上和企业经营者保持距离，其亲属就成为企业经营者拉拢与腐蚀的对象。

(一)领导干部亲属违规经商的表现形式

1.实名参股

作为市场主体，获取高额利润是其经营的直接目标，通过拉扰领导干部亲属，承诺其高额的股权分红，甚至是零代价持股，使领导干部亲属以实名成为公司股东，参与公司经营，借助领导干部的行政权力与公共资源，使企业能充分挖掘企业的经营渠道，占有公共资源的优势与特权，扩大产品的销售渠道与销售份额，获得高额的市场利润。

2.虚名入股

随着国法党纪对领导干部的规范已渗透到领导干部亲属的范围，所以一些领导干部亲属在投资参股或零代价持股而参与公司经营时，和企业在幕后达成协议，不用真名字而是用假身份证和假名字，但企业同时借助领导干部的特权，使企业在涉及到经营监管、税收征收、信息占有等政策时享有优势，对企业多方照顾，而企业也很清楚股东的收益最终是落到谁的身上，从而实现了双方对国家公共利益的蚕食。

3.合伙入股

有些领导干部亲属借助领导干部在政府采购和资源控制方面的特权，寻找合作伙伴，自己成为隐名合伙人，聘请职业经理人负责企业的直接经营管理，自己只出资不参加经营管理活动，只是暗中借助领导干部的政策信息渠道提供业务政策咨询或提供销售渠道，最终凭借参与合伙从中分红利或索取劳务酬金、补助等。

4.独资经营

有些领导干部亲属直接以个人名义开办公司，在领导干部所掌握的公共资源领域，开办企业，享受领导干部在信息、资源、税收与监管方面的特权。有些甚至只是领导干部洗钱的一个途径，让一些不能见光的资产经过合法经商的转换，成为自己的合法资产。

(二)领导干部亲属违规经商的牟利手段

1.官商权钱勾结型

老百姓对领导干部家庭成员的职业身份很敏感，如果有人在利益部门任要职，有人在相关部门经商，就容易让人产生联想，即便没有相互勾结，也不容易取信于民，因为领导干部掌握的权力本就可以为商人的经商之路去除障碍，实现坦途，而商人所获得的利益又可以为官员的晋升之路提供更足的资本。以某市的“房媳”事件为例，该市纪委干部张某北京和山西两个户口，拥有十多处房产，而这个家族就是很明显的官商权钱勾结的典型。家族成员多人在公、检、法、纪委以及政府各职能部门担任要职，同时，又利用这样的职能部门担任要职的背景，又有亲属经营物流公司、洗煤厂等企业。

2.借壳捞钱型

为了掩盖一些非法行为，领导干部会利用亲属开办的合法企业作为自己贪污受贿的正当平台。而这些企业从事的经营项目大多与领导者的职权相关，利用领导者的职权，与其他相关企业在项目合作时仅需付出极低的代价，就可以获得丰厚的报酬；或者可以直接占有相关企业的股份，以零成本持股的方式获取利益。表面看来，这样的交易是合法且正当的，但其背后，却是这些企业通过这样的付出来获得领导干部职权的照顾与公权力的袒护，从而获得更高利益的回报。

3.利益集团交换型

一些商人利用领导干部手中掌握的资源与特权，与企业之间或与其他官员之间达成幕后协议，通过直接给予利益或其他照顾方式施惠于领导干部亲属。

4.国际化趋势明显

正如电视剧《人民的名义》所揭示的，有些领导干部和亲属之间在国内外形成跨境腐败链条，领导干部在国内利用手中权力替企业违规办事，亲属则在国外以经商的合法化形式进行收受贿赂的非法勾当。

(三)领导干部亲属违规经商的危害

1.严重影响法治社会的公平正义

法治社会所追求的价值中，公平是社会成员共同追求的一种合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。没有公平，就无法获得有序的社会秩序。而领导干部违规经商则侵犯了社会成员应得到同等的保障与尊重的合法的生存、居住、迁移、教育、就业等权利；能普遍地参与社会发展并分享由此而带来的成果的机会；某些人通过对过程的控制而谋取不当利益，从而侵犯了社会成员参与经济政治和社会等各项活动的公开透明的过程；由于在分配上的两极分化，而侵犯了结果的公平。领导干部利用手中群众委托给他的权力，为自己谋取非法利益，既严重影响社会公平，也使社会成员的是非观及荣辱观会大大扭曲。

2.严重影响党的形象和政府公信力

一些领导干部利用自己的身份地位，纵容和默许亲属开展一些违法经营等非法活动，而监管机构放松对黑煤矿、黑作坊等违法机构的监管，则使领导干部获得大量的黑色收入。而这些行为是对党的性质的违背；同样也是对党的全心全意为人民服务的根本宗旨的违背。政府作为一个受群众委托而为社会成员提供公共服务的组织，其公信力程度是通过政府履职行为反映出来，同时依赖于社会成员基于普遍性行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。因此，政府公信力实际上是公众对政府行为的评价，对政府是否令群众满意的评价。而如果代表政府形象的职能部门的领导干部通过纵容和默许亲属违规经商，而把公共资源和公共利益作为谋取个人私利的平台，则会形成公众对政府行为出发点和立足点的不信任，从而形成公众对政府履职行为的较差的评价。

3.形成浮躁的社会心态

领导干部亲属违规经商，不仅领导干部和亲属获得高额非法利益，也使一些关联企业通过利益输送，获得广阔的利润空间。基于占有公共利益和利用国家权力来谋取个人私利的不公平现象的存在，让那些本打算通过精益求精的产品工序和产品质量和产品技术来获得竞争优势的企业经营者的心态发生变化，因为在商场上最小的付出和最快捷的回报是商家最愿意看到的经营成果。而利用政府权力的勾结是最容易实现这一策略的捷径，这样的急攻近利会使浮躁的社会心态呈现，“工匠”精神更不易推广，正常的社会和市场秩序也受到影响。

三、治理对策

(一)宣传和执行国家的政策、法规和党纪，从立法方面更加细致而严密地列数领导干部亲属在经商方面的具体违规行为中央和国家政策、法律法规、党的纪律对领导干部亲属经商管理的制度规定也经历了一个不断完善的过程。

1.中央和国家政策

20世纪80年代初，随着改革开放的推进，经商办企业成为社会潮流，为了规范和制止公职人员及其亲属利用职权经商办企业获取暴利的这种严重破坏社会秩序的不公平现象，1985年1月，中央纪委在以一号文件形式来规范领导干部的经商活动，其间有关部门发现一些党政机关领导干部的子女、配偶套购国家紧缺物资，进行非法倒买倒卖活动。

1985年5月中共中央、国务院出台了《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》，“凡县、团级以上领导干部的子女、配偶，除在国营、集体、中外合资企业，以及在为解决职工子女就业而兴办的劳动服务性行业工作者外，一律不准经商。所有干部子女特别是在经济部门工作的干部子女，都不得凭借家庭关系和影响，参与或受人指派，利用牌价议价差别，拉扯关系，非法倒买倒卖，牟取暴利”。

2009年监察部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会出台《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》，其第3条规定，国有企业领导人员不得有下列行为：利用职务上的便利通过同业经营或关联交易为本人或特定关系人谋取利益；相互为对方及其配偶、子女和其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件。

2.党的纪律

2000年1月，中共中央纪律检查委员会(以下简称“中纪委”)第四次全体会议公报指出，领导干部不准利用职权和职务上的影响为配偶、子女谋取非法利益，省(部)、地(厅)级领导干部的配偶、子女均不得在该干部管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务。

2000年5月中纪委印发了《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》(以下简称《解释》)，要求省(部)、地(厅)级领导干部的配偶、子女，均不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动，不准与该干部管辖的部门、行政机构、行业内的机关、社会团体、国有企业、事业单位直接发生商品、劳务、经济担保等经济关系。该《解释》对亲属的行为还作了较为详尽的归纳，对“利益冲突”“社会中介和法律服务活动”“证券交易活动”也作了界定。《解释》颁布后，中央国家机关和地方各级党委政府相继出台了配套性规定。

2000年8月，中纪委发布《关于中央国家机关各部门制定的司(局)级以上领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定适用于地方厅(局)级以上领导干部的通知》，明确了相关规定适用于地方对口部门的厅(局)级领导干部以及省、地(市)党委、政府分管该部门的领导干部。

2001年2月，中纪委印发《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》的通知，再次对省(自治区、直辖市)、地(市)两级党委、政府主要领导干部配偶、子女不得在该领导干部任职地区个人从事经商办企业的行为作出规定，要求已经从事经商办企业活动的，配偶、子女应退出所从事的经商办企业活动，或者领导干部本人辞去现任职务或给予组织处理。规定发布后继续从事上述活动的，对领导干部本人给予违纪处分。

2004年的《中国共产党纪律处分条例》同样明确规定，党员领导干部的配偶、子女不得在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内经商。

2010年，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对公职人员亲属管理作了有史以来最严格的规定，其第5条规定，不得默许纵容亲属以本人名义谋取私利、为亲属经商创造条件、亲属在本人管辖范围内经商等。

2015年，党的十八届中央纪委第五次全会，习近平对党员干部提出了“五个必须”，其中一条就是“必须管理亲属和身边工作人员，不得默许他们利用特殊身份谋取非法利益”。

2016年党的十八届六中全会提出“全面从严治党”的主题，确定全面从严治党的重点是要抓住领导干部特别中高级干部这个关键少数。

3.法律相关规定

法律对领导干部亲属及相关人员的行为并无直接规定。2005年通过的《公务员法》只是在其第53条第7款中规定，公务员不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利。第68条规定了公务员因亲属关系而实行任职回避的问题。

2007年7月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，明确了各种新类型受贿刑事案件法律适用问题的具体意见，是迄今为止对公职人员亲属及相关人员行为最严厉的处分规定，但并没有细化对领导干部亲属违法从事营利活动的规范。

(二)加强廉政教育，提升党性修养

领导干部之所以通过各种途径利用手中的公权力去侵占国家资源，获取非法利益，很重要的一点是自身没有形成清正廉洁的共产党人的价值观。中共中央办公厅在2017年印发的《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》中明确要求，“大办弘扬忠诚老实、光明坦荡、公道正派、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁等共产党人价值观”。所以，要通过记录片、廉政教育基地等各种宣传手段倡导和弘扬共产党人价值观。在2015年中共中央印发的《中国共产党廉洁自律准则》规定了领导干部廉洁自律规范，从廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家这些方面作了明确要求和规范。通过对领导干部多种形式的廉政教育，引导他们树立正确的领导观、金钱观、利益观，自觉以国法和党纪的具体要求来规范领导干部亲属经商行为。同时让共产党人明确应追求的价值观，对自己的党性不断锤炼，坚定共产党人党性，提升党性修养。

(三)从制度上完善对领导干部的监督体系

监督是权力正确运行的根本保证。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》确立了党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系，同时强化人大、政协、社会舆论、媒体和群众监督的党外监督力度。在完善的监督体系下，通过完善的制度建设，建立健全领导干部及其配偶经商办企业报告备案制度、领导班子成员互相监督制度、述职述廉制度、政府采购制度等长效机制，以制度来遏制、规范领导干部及其亲属经商办企业行为。

(四)从机制上明确对领导干部纵容和默许亲属违规经商的问责体系

《中国共产党问责条例》详细规定了问责主体、问责对象、问责方式等，具体来说，问责主体是有管理权限的党组织，追究的是在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的政治责任，包括主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员，各级纪委(纪检组)及其领导成员，重点是主要负责人，突出了“关键少数”。特别是对于一把手这个“关键少数中的关键少数”，更是问责的重中之重。还明确规定了党员领导干部的问责情形和问责方式，如：通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律外分。因此，领导干部亲属违规经商办企业拒不纠正的，根据情节轻重，由负有监管责任的党组织对其采取相应的党纪处分。如果严重违纪，涉嫌违法的，则需要移交司法机关立案处理。

四、结语

在全面从严治党的政治形势下，领导干部要做到守纪律、讲规矩，要明确领导是责任，是担当。要做到这一点，就要对领导干部的腐败问题零容忍，这样的零容忍表现在对领导干部腐败方式、腐败情节等各种违规违纪行为的不容忍。因此规范领导干部亲属经商必然是反腐败的着力点。但基于行为本身的隐蔽性、监管边界的不清晰以及政策法规的不细化，使得对领导干部亲属经商的规范存在难度，这也是当前全面从严治党需要重点改进的领域。

[1]李景平，赵霞霞，屈直.试论我国领导干部亲属违规经商的危害、成因及治理[J].行政与法，2015(9)：57-61.

[2]田禾，吕艳滨.论公职人员亲属营利性行为的法律规制[J].马克思主义研究，2014(2)：129-137.

[3]何磊.领导干部亲属违规经商办企业的行为影响及其对策研究[J].宁夏大学学报(人文社会科学版)，2016(7)：76-80.

[4]李为超.领导干部亲属违规经商问题及对策探究[J].世纪桥，2016(10)：28-29.

D630.9

：A

：2095-4379-(2017)26-0013-04

杨旭(1976-)，女，四川达州人，西南政法大学，民商法学硕士，中共重庆市沙坪坝区委党校，讲师，主要研究方向：民商法学。