关于我国行政执法层级监督问题的几点思考*

熊 华

南京政治学院马克思主义学院，江苏 南京 210003

关于我国行政执法层级监督问题的几点思考*

熊 华

南京政治学院马克思主义学院，江苏 南京 210003

行政执法层级监督是我国行政执法监督的重要组成部分，但在很长一段时间内没有得到应有的重视，发挥不了自身的优势。造成这种情况的原因是多方面的。要从行政执法层级监督立法入手，整合现有资源，健全行政执法层级监督制度体系，确保行政执法层级监督的有效性。

行政执法；层级监督；特征；思考

随着我国法制建设的逐步完善，如何规范政府的执法行为，确保政府部门依法执政，保证有法可依、有法必依，切实维护公民的合法权益，是当今我国法制建设中不容忽视的现实问题。要解决这个问题，法制监督是必要的手段。特别是行政执法的层级监督，要引起高度重视。行政执法层级监督简要地说“是指行政系统内部基于层级隶属关系而产生的上级行政机关对下级行政机关、政府对所属部门的行政执法活动进行的检查、监督和处理”。

一、行政执法层级监督的主要特征

一是行政执法层级监督是属于政府的正常内部业务。行政执法层级监督的主体是上级政府、相关部门和机关。监督客体的不同，主体也有不同的身份。如果客体是政府，监督主体是上级政府；客体是行政部门，监督主体是本级政府和上级相关业务指导部门。在进行行政监督的过程中，监督的客体主要包括行政执法部门和相关工作人员，并享有行政执法权。我们不难发现，监督的主体和客体都是政府的组成部分，监督的过程是政府的正常性业务工作，没有政府之外的监督过程。

二是行政执法层级监督的范围广泛。监督的主体主要是政府，政府具有监督权和管理权。在监督和管理的层面上看，这种监督没有明确的事项规定，政府认为应该监督和管理的，就可以实施监督。相比较其他监督，如司法监督和行政监察监督等，行政执法层级监督不论是范围上还是程度上都是十分广泛的，既可以对政府工作的合理性和依据进行监督，也可以对政府人员的素质进行监督，如监督人员是否有滥用职权和执法不公的现象。在发现下级政府和机关的相关文件不符合规定时，也可以进行纠正。

三是行政执法层级监督的方式灵活。行政执法层级监督的依据主要是政府的上下级关系，也就是相关的隶属关系。在这种隶属关系下进行行政执法层级监督，不论是时间还是内容上都有灵活的特点。例如在时间上，监督主体可以选择事前、事中和事后监督，也可以全程监督；在方式上，监督主体可以结合工作重点主动进行监督，也可以根据相关人员的诉讼和投诉进行监督；在监督方式上，可以采取随时检查和定期检查，针对特别事情特别监督的方法。

四是行政执法层级监督的实效性强。在法律的层面上看，行政执法层级监督是以隶属关系为基础，具有明确的法律规定。上级政府机关有权力针对下级政府的某些不合法、不合理的做法提出修改意见甚至是撤销，对违反规定者可以直接给予处分，甚至是撤职等。在这种绝对的行政隶属关系下，行政执法层级监督的实效性和权威性得到充分的体现。

二、目前我国行政执法层级监督在制度方面存在的主要问题

一是立法缺乏统一性和协调性，过于散乱。相比较我国的法制建设(我国的法制建设是从20世纪80年代开始真正起步)，行政法制建设不论是在时间上还是内容上都较晚。虽然上至中央和政府各部门，下至各地方人民政府都有相关的法律和条文规定，在《宪法》等法律中也针对政府的监督权进行了明确的规定，但一直到现在，还没有专门的关于行政执法层级监督的法律。

二是在内容层面可操作性不强。在《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，关于行政执法层级监督方面只规定了人民政府具有领导权和监督权，但在监督权力层面和行使权力手段等方面却只有方向性的规定，包括各级地方政府的规定亦是如此，过于抽象，只有原则性的条文，没有实质操作性的规定。关于监督主体运用何种方式开展工作，有何权限，相关情况的处理方式，可以说都是只有方向，没有实质操作；关于监督客体在被监督时应该履行的义务，对什么是违法行为，应该受到什么样的处理等也没有明确的规定。

三是某些监督法规过于理想化，看似合理，实则不切合实际。在这点上主要体现在很多地方政府的相关规定缺乏合理性，监督制度设而不实，没有可操作性。《某省行政执法错案责任追究办法》中第十六条明确规定：“县级以上人民政府所属行政机关发生的错案，应当自错案发现之日起10日内报本级人民政府法制工作机构备案；垂直领导的行政机关发生的错案，报上一级行政机关备案；人民政府发生的错案，报上级人民政府法制工作机构备案。对于未按照前款规定报送备案的，追究该人民政府或者行政机关负责人的相应责任。”

四是行政执法层级监督人员不足，力量薄弱。在行政执法层级监督过程中，主要是政府法制机构和相关行政机关承担相关的监督义务，一般都是由市政府法制办公室进行相关业务承办。但很多政府的法治机构往往存在建设晚、任务重、权限小、人员少的现实情况。国内现阶段一般只有国家、省、市和县及其相关级别的单位设置了专门的法治机构，乡镇一级并没有单独进行设置。国家相关法制机构的人数为200人，省级为40人至70人左右，市级为10人至30人，县级为4人，有的甚至只有2人，其中一人主任和副主任兼任，很多相关机构只有1名专门的办事人员。在这种情况下，行政执法层级监督上的精力过少，相关的检查和复查也不能很好地展开，要么一年进行一次检查，有的地区可能几年都没有进行过相关检查，没有形成制度化和系统化的执法监督格局。

五是行政执法层级监督手段过于软弱。政府的相关法制部门承担着行政执法层级监督的责任，但是在实际监督过程中，政府的相关法制部门并没有掌握强制执行的权力，监督效果的现实性不强。由于受到相关的权限划分限制，即使在检查中发现下级政府存在违法现象，也只能是通报和进行催促，一般采取对事不对人的方式，也就是就事论事，围绕着事件进行处理。在进行人员责任追究方面，政府法制部门只有建议权，无处理权，这种情况导致违法事件可以得到解决，但对当事人却无法实施有效的惩戒，难以保证相关法规的公平性。

三、关于完善行政执法层级监督制度的几点思考

一是从行政执法层级监督立法入手，健全行政执法层级监督制度体系。在相关法律不健全的情况下，行政执法层级监督的效果取决于领导的态度，领导重视，监督的效果则较好，否则效果就会较弱。这种需要人为决定的效果，使得行政执法层级监督具有诸多的不确定性。加强行政执法层级监督效果，要从立法开始，完善相关的制度体系。由于各地区的文件在法律上不具备很强的法律效力，因此要争取领导的重视，向上级反映困难，争取中央政府及早出台相关政策和专门的法律，明确不同级别政府和部门的权限和义务，明确监督主体的程序和范围，推动法制监督有序开展。在进行立法工作时，要注意以下几点：一要明确行政执法层级监督的主体。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定：“县级以上地方政府对所属的职能部门和下级政府享有监督的权力。”二要明确行政执法层级监督的范围。设定监督范围是行政执法层级监督完善过程的一个较难的问题。通过我国各地区的相关法规来看，在一般行政执法层级监督范围的确定通常存在一个共性的问题，也就是范围过于宽泛，“既有对抽象行政行为的监督，又有对具体行政行为的监督；既有对行政行为合法性的监督，又有对行政行为合理性的监督；既有对实体的监督，又有对行政行为程序的监督”。应该结合自身实际状况，综合考虑，合理划分行政执法层级监督的范围，排除无需监督的行政执法行为。三要明确行政执法层级监督部门的权力。履行职责要以权力作为后盾。从目前全国各地行政执法层级监督机构的运行现状来看，监督主体在强制权力上都缺乏相关的法律保障。这也是监督主体工作开展困难的主要原因之一。《宪法》中规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、检查、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”“县级以上地方各级人民政府所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人们政府的不适当的决定。”《组织法》中规定：“县级以上地方各级人民政府行使下列职权：(一)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；(二)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；(三)依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。”结合相关法律规定，行政执法层级监督应具有以下几种权力：第一，调查权，也就是有查阅行政执法案件案卷和询问相关人员等权力；第二，处理权，要有对监督客体及其相关部门和工作人员的执法行为的处理权。这是行政执法层级监督部门相应权力的一部分，还应具有如建议权、公开权和报告权等权力。

二是在整合现有资源的基础上提高行政执法层级监督的效力。现阶段各地区的监督单位主要有人大权力机关监督、法院司法监督、政府内部监督、行政监察机关监督、审计监督、人事部门的管理、信访部门、各部门自身的监督机构和社会舆论监督等。从表面上，各地区的监督部门繁多，资源丰富，但还存在以下几个问题，一是监督资源建设比较薄弱；二是各监督部门之间缺乏配合，没有相应的配合措施。资源丰富，但效率低下。行政执法层级监督的法律保障现阶段还不健全，而充分整合现有的监督机构，形成合力是监督资源的作用充分发挥的保证。由于各监督单位的工作重点不同，各个监督单位只有在配合的基础上才能构建出较完善的监督体系。一要建立横向行政执法监督合作体系。横向合作是指人大、监察机关、人事部门和政府法制机构等在从不同的角度进行执法监督时，也要建立合作制度，在信息上共享，特别在线索上，可以及时通报告知其他监督部门，结合不同部门的权力，形成较好的行政执法层级监督效果。二要确立相关法制机构在行政执法层级监督方面的主导地位。市级单位的行政执法部门的能力是有限的，如果能将下级的执法部门的能力整合起来，会使行政执法层级监督的作用发挥的更明显。由市级政府法制机构牵头，通过培训、交流等方式建立业务上的指导关系，确立市级政府法制机构的权威地位。

*国家社科基金项目“云南省边疆民族地区文化安全与治理实践经验研究”(项目编号：2016MSJ025)阶段成果。

D630

：A

：2095-4379-(2017)26-0046-02

熊华(1992-)，男，云南大理人，南京政治学院马克思主义学院，研究方向：马克思主义。