国际治霾经验给我国经济治霾的启示

2017-01-28姜硕

法制博览 2017年26期

关键词：雾霾污染环境

姜硕

新西兰怀卡托大学，新西兰

国际治霾经验给我国经济治霾的启示

姜硕

新西兰怀卡托大学，新西兰

雾霾问题已经成为影响人们生产、生活的一大重要问题，威胁着人们的身体健康。大范围雾霾天气的频发给不仅会影响人们的生产生活，还会给我国的经济发展带来很大的影响，人们因为雾霾而身体出现健康问题，雾霾还会带来很多事故的发生、商事主体经营的受阻，带来无法估量的巨额损失。本文主要描写国际上一些在雾霾治理上取得优异成果的国家的治霾方法，根据这些优秀经验和方法来结合我国目前的雾霾情况来提出有效的防治措施，立足于经济法角度来提出有效改善我国雾霾情况的建议。

经济法；雾霾污染；国际雾霾治理方法

这几年我国的华北、华东等地区高发雾霾，尤其是一到冬季，部分地方天气干燥，北风的侵袭带来沙尘暴的同时还让雾霾气体席卷了大部分城市，强度之大，范围之广，停留时间之长，雾霾不止在我国发生，在很多发达国家因为工业污染问题也一直被困扰着，雾霾俨然已经成为了世界范围内备受关注的一大问题。雾霾不利于儿童健康成长、影响心理健康、影响生殖能力、影响抗生素耐药性、影响交通安全、阴霾天气易致癌、影响植物生长，因为雾霾，冬雾有“冬季杀手”之称，加上工业废气、汽车尾气、空气中的灰尘、空气中的细菌和病毒等污染物，附着于这些水滴上，人们在日常生活和出行中，这些物质会对人体的呼吸道产生影响，可能会引起急性上呼吸道感染(感冒)、急性气管支气管炎及肺炎、哮喘发作，诱发或加重慢性支气管炎等。特别是小孩呼吸道鼻、气管、支气管黏膜柔嫩，且肺泡数量较少，弹力纤维发育较差，间质发育旺盛，更易受到呼吸道病毒的感染。人长时间处于雾天中，可引起气管炎、喉炎、肺炎、哮喘、鼻炎、眼结膜炎及过敏性疾病的发生，对幼儿、青少年的生长发育和体质均有一定的影响。此外，大雾天气空气质量差，抵抗力较差的糖尿病患者极有可能出现肺部及气管感染而加重病情。

十二届全国人大上李克强提出对待雾霾污染要跟对待贫穷一样，坚决抵制雾霾污染。对此我国国务院和地方城市出台了各种污染防治计划，例如国务院出台的《大气污染防治行动计划》，北京市出台的《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》。因为雾霾污染，我国2011年的直接和间接经济损失高达2万亿元，对此国务院明确提出到2017年我国的长三角、珠三角、京津冀等地区的细颗粒物浓度应该分别下降20%、15%、25%等。

雾霾的形成和PM2.5最为密切，空气中的二氧化硫、氮氧化物、烟雾等这些是形成PM2.5的主要物质。建材、化工、电力、冶金、煤炭等行业的污染物排放是较多的促成PM2.5形成的高污染行业。如果还是沿用传统的关、停、压、减方法会对这些行业的生产造成极大的影响，影响各行各业的运营，影响国内经济发展。本文就我国目前的雾霾污染现状，提出其他国家在治理雾霾上的经验，立足于法律角度来提出有效的雾霾治理经验。

一、我国目前雾霾污染情况

这几年的雾霾侵扰让很多人都对雾霾很熟悉，对于雾霾的危害也随着人们对雾霾知识的普及而有所了解，1952年的伦敦雾都事件给伦敦的发展带来很大的影响，整个城市的交通系统几乎瘫痪，警察得使用火炬以便能在烟雾中看到人以及被人看到，但伦敦雾都事件并没有引起各界的过多注意，而随着这几年各国经济的不断发展，工业的兴盛，各国相继因为工业、交通等引发的雾霾而不断的加深了对雾霾的认识，对此各国人民强烈呼吁爱护环境，关注大气污染。

(一)目前国内雾霾治理立法现状

2000年4月9日我国修订并且通过了《大气污染防治法》，并于同年9月1日开始实施。《大气污染防治法》的立法目的在于保护和改善生活、生态环境，保障人体健康，以促进我国社会经济的可持续发展。该法律规定了多方主体在雾霾治理中的责任和义务，在燃煤方面应该如何防治污染等也有做详细规定，该部法律所做的内容比较全面，但是在政府责任和义务方面就比较广泛化，各方责任并不是很明确，这对于我国的雾霾治理不是很有利，容易出现各方相互推卸责任，各地相继推出改善大气污染排放的文件，这也能够看出各地在治理环境污染方面所拥有的决心，但是联系性紧密型还尚且缺乏，这是目前对大气环境改善比较不利的。

(二)国内主要污染排放行业经济状况

目前我国的雾霾污染主要来源于煤炭工业、钢铁行业以及水泥业。

国内煤炭开采共有企业法人单位1.9万个，煤炭行业直接间接从业人员620万。这几年的煤炭行业的经营比之前几年有所下降，2014年的煤炭产量和消费量分别比2011年下降了2.5%和2.9%，企业利润大约下降46.2%，盈利利润大约减少了3300亿元。导致这一问题出现的主要原因在于产能过剩，供过于求导致企业经营困难，收益减少，且煤炭产区的矿区稳定和安全生产也越发困难。国务院所制定的《大气污染防治行动计划》提出京津翼地区在2017年年底至少要减少煤炭消费2700万吨。

钢铁行业也是出现产能过剩，供过于求，目前从事钢铁行业的从业人员大概有300余万人，整个国家的人员对钢铁的需求大约在7亿吨或者8亿吨左右，为了能够调整钢铁行业的生产与发展，有效的控制雾霾气体的排放，《钢铁工业转型发展行动计划(2015-2017)》中提出要压缩钢铁的生产9000万吨，到了2017年还要再压缩8000万吨，将国内所有的不同大小规模的钢铁企业控制在300家左右，同时要提高钢铁生产过程中的产能利用率，到2017年年度应该要将其利用率提高到80%以上。

竹林机械化经营是一个全新的课题，不仅要有理念上的转变，也要有模式和方法的创新。目前，虽然对上述3种模式进行了初步的探索与实践，但由于试验时间较短，样地面积和规模都较小，其成果应用仍有许多局限性。为此，需要业界朋友集思广益，群策群力，以期早日形成具有共性的机械化经营模式，为竹产业的振兴和可持续发展做出新贡献。

水泥行业目前存在的问题是目前国内的水泥生产大多是中低档水泥产品，优质高档的水泥产品比较少，对于这一情况国家方面制定了《水泥工“十二五”发展规划》，《规划》中明确提出要淘汰落后产能水泥2.5亿吨，其中有1647家的水泥企业要淘汰自身企业中所生产的低档水泥，尽快解决水泥产能过剩这一问题。

二、国际雾霾治理方法

(一)严格控制工业污染

在严格控制工业污染排放方面我们可以借鉴美国和芬兰的城市的控制经验。主要方法如下：

1.严惩违法排放企业。加利福尼亚政府对违法排放企业进行严厉的处罚，罚款金额一天可以高达5万美元，这是每天处罚的上限，从政府勒令其开始整改到企业整改完成这一时间段都可以对企业进行每天的处罚。对于因为违法排放所获得的违法所得还要没收其经济利益，如果违法排放情况严重，对环境造成损害的话还理应追究违法企业的民事责任、环境公益责任，吊销企业营业执照。这种加重违法成本的方法让很多企业在进行违法行为前都有所顾忌。

2.差别化、动态化环境许可证制度。坦佩雷根据不同行业的发展特点、不同企业的发展情况制定了适用于不同行业、不同企业的排污许可标准。通过政府监督人员和企业技术人员的反复沟通协商，让工厂附近的居民共同进行协商、征讨对排放标准的意见来制定出适合于特定企业的污染排放标准，制定具有针对性的污染排放许可。

3.多方协调监管。美国洛杉矶政府明确要严格监管排污企业，对于民众的投诉电话要安排专员24小时轮流接听。政府排查企业时不做提前通知，初次排放超标、违法排放的话对企业进行警告，如果警告过后又犯的，就对其进行严厉惩处，次数规限，到最后将企业的经营执照予以吊销。如果出现监察人员违法徇私的，对其进行严厉的处罚，开除公职等，对于贪污受贿的要依法追究其责任，以此来保证监察人员严格履行其职责。

(二)进行产业规划

在进行产业布局时，新加坡政府要求要和政府所做的环境规划紧密衔接，工业区布局应当原理原生生态系统，部署在下风向，新加坡国内的每个国土区域都做了详细的环境功能区划，制定了详细的环境质量标准体系，不同工业类型都制定了严格的排放标准。

(三)进行城市规划

哈马比是瑞典内的一座城市，在上个世纪，该城市有很多非法的小型工业区和港口，哈马比内垃圾遍地，污水横流，因为环境污染严重，该座城市也被称为“垃圾城”，而后当地政府对该城市进行规划改造，将城市内部的交通进行整合、规划建筑、注重绿化、将能源利用率提高、合理处理垃圾等，该地已经成为了一座高循环、低耗费、与自然和谐共存的绿色社区，同时也因为该座城市的成功环保理念，使得该座城市成为了世界范围内建造可持续发展城市的典范。

三、深化雾霾治理工作的建议

(一)修订《大气污染防治法》，加快工业减排

目前的《大气污染防治法》很多条款都不适用于当前的时代的发展了，需要对其进行修订，使得条款更具针对性。大气污染已经涉及到环境侵权、公民环境犯罪，简单防治只会引发更多的环境污染问题，防治过程应该结合经济、法律、行政、社会等各个方面来进行防治。对环境污染者应当借鉴加利福尼亚州对污染企业的惩罚方法，提高对违法排污者的处罚，提高犯罪成本。追本溯源，在处罚污染企业的同时，还要追究污染源头企业。随着人们的法治意识的增强，对环境的日益关注，加大大气污染源的惩处力度无疑是人们所热烈期盼的，对此应当要对《大气污染防治法》进行修订，更新污染源控制范围和有关规定完善法律规定。使其能够加快促进工业减排，发挥各界对企业环境违法犯罪的监督作用。

(二)加强煤炭清洁化利用，绿化能源结构

对于煤炭的开发和燃烧应该进行总量控制，煤炭的使用会产生多种有害气体，而且每年的使用量非常巨大，这对于大气环境来说非常不利，要推广先进型煤生产应用技术，重点开展煤制油、煤制天然气、煤制烯烃、煤制乙二醇等示范工程建设。积极开展二氧化碳捕集、利用和封存等技术研究。加快研发核电、风电、水利发电、燃气发电、太阳能等这些清洁能源技术的发展，保证能源结构绿色化，减小煤炭的使用量。另外还可以通过垃圾焚烧发电、供暖分户、建筑节能等方法来进行能源使用的开源节流。

(三)优化产业结构，加大监管执法力度

煤炭、钢铁、水泥等行业的发展时间比较长，在这比较长的发展历史中因为近几年的产能过剩问题而导致企业的经营越来越困难。这些行业的产能利用率仅在百分之七十左右浮动，能源利用率低，尤其是煤炭行业，过剩产能每年都在数亿吨左右，电力、钢铁、建材、化工等行业是煤炭消费的主要行业。所以要治理煤炭行业，还得调整其他行业的产业结构，摒弃过去高消耗、低收益的发展方式，坚持生产建设和调控相结合，应用发展先进生产力，不断淘汰落后生产力。

执法难是多地进行大气治理过程中经常遇到的一个重要问题。《大气污染防治法》缺乏一些操作细则的细致化，特别是如果遇到一些三位不配合执法的时候应该怎么做都没做详细规范，执法关系着雾霾治理的有效性，所以必须处理好执法问题，执法过程应该树立“环境善治理念”，让政府和公民之间能够明确结合，形成公民和政府决策之间的良性互动，相互扶持相互监督，保证政府、公民、企业三者之间能够相互结合相互，使得雾霾的治理能够高效便民，实现环境的保护，国内经济的可持续发展。政府、排污企业、公民三者能够就雾霾治理、保护环境达成统一的共识，这样也就能够保证执法工作的有效进行。另外在执法方面要联合多个部门配合执法，设立24小时电话接听投诉小组，记录有关投诉反馈，对执法过程中出现不配合的应该要在事后加强其处罚，调动公安配合对执法过程暴力阻拦的进行协调保护其执法。

(四)依靠科技创新推进节能减排，不断完善环境公益诉讼制度

雾霾形成的原因众多，多个行业的运营发展促成了雾霾的形成。要有效的治理雾霾必须依靠科技创新，摆脱旧有的会对社会环境产生破坏的生产方式，研发出新型节能绿色技术来实现节能减排。对于明显违背政府政策、环境污染大、资源利用率低的产业应该要坚决取缔，促进城市内部产业结构的快速调整。改造传统产业技术，加快推进新能源清洁产业的发展，不断降低生产能耗。

在进行环境损害赔偿的执法过程会出现一些不足，使得一些环境污染的大问题在立案后却成为了小问题，追究其原因主要和环境损害赔偿制度的不健全有关，如果将环境污染的大问题变成立案的小问题容易对环境污染造成极端影响，那么更多的非法排污者会有恃无恐，使得环境日益恶化。对环境污染问题多是根据《大气污染防治法》来对其进行的防治，随着这些年的不断修订，污染防治也比较见成效，对此应该继续加强对《大气污染防治法》的修订，不断完善环境公益诉讼制度，引用环境法律来协助其进行环境的监督和治理，采取“利益引导型生态环境保护法律手段”来使得企业法人主动遵循相关环境保护法则，由原来的被动保护转化为被动保护，让企业法人和政府能够互利共赢。目前国内并未针对环境污染问题设立一大批环境民事法庭，有关环境民事问题都是归结到一般民事法庭中，认定我民事赔偿纠纷案件。这无疑是降低了法律审判对环境污染问题的重视。我国的大气污染问题类型比较多，污染情形复杂，污染源的难以确定和不稳定性，使得民事诉讼中难以确定被告，所以这也就给民事诉讼带来一定的难度，但是要保证治理的有效进行，环境民事诉讼是不能够忽视的。要完善环境民事诉讼，首要的是明确环境破坏赔偿制度，实际利益受损情况是公民自身最为关心的，明确环境破坏赔偿制定能够让公民更了解环境保护，提高自身环保意识。

四、结语

雾霾的形成来源于生活的多个方方面面，很多污染源又是维持整个社会运行所必须进行的，而随着科技的不断进步，我们能够做的就是降低污染量，做好产业布局规划，做好城市规划，要求各排污企业能够在合法排污范围内进行各项排污工作，而这一切都必须通过立法来对其进行严格规范，使其自觉遵守有关的污染排放规定，让各单位能够依法办事，有章可循，共同致力于创造出美好绿色家园。

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