我国环境保护国家标准制定主体探究

胡继华

新疆司法警官学校，新疆 乌鲁木齐 830001



我国环境保护国家标准制定主体探究

胡继华

新疆司法警官学校，新疆 乌鲁木齐 830001

环境问题已经成为困扰和制约我国经济发展瓶颈，特别是对全面建设小康社会提出严重挑战。环境问题产生原因极其复杂，其主要根源有经济、科技、制度和认识论因素等四个维度。笔者拟从制度根源出发，以国企主导石化行业环保标准的制定为例，借鉴加拿大、美国和日本的环保标准制定模式，提出完善我国环保标准制定主体的应对措施。

环境保护标准；制定主体；标准化；国有企业

一、问题提出：环保标准制定主体的立法与司法实践错位

《中华人民共和国标准化实施条例》第五条规定：“标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督。”标准化主要包括标准的制定、实施和监督三个重要方面。第十二条规定：“国家标准由国务院标准化行政主管部门编制计划，组织草拟，统一审批、编号、发布。工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准，分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、环境保护主管部门组织草拟、审批；其编号、发布办法由国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定。”此条款已经明确赋予了环保部门组织草拟、审批和制定环境保护国家标准的权力。但由于行业部门利益之争，国有企业却一直主导石化行业环境保护标准的制定权。

二、原因分析：国企主导石油行业环境保护标准制定的形成

环保部制定国家标准权力是如何一步步落入国企之手的呢？二十世纪六十年代，环保部门尚未成立时，石油行业环保标准是由石油部下属的石油化工科学研究院负责，车用燃油的质量标准由石油化工科学研究院暂时负责制定。但是目前环保部早已成立，车用燃油质量标准日益重要，涉及千家万户的切身利益，国家标准的制定权力显然应该归还于国家环保部。

国家标准与行业标准、企业标准不同，主要表现在：第一，行业标准和企业标准一般由对应的行业委员会或者企业上报，由国家相关主管部门审批通过；国家标准由国务院主管部门深入调查研究后进行草拟和制定。第二，行业标准和企业标准只适用于本行业或者本企业，而国家标准适用于全部社会公众。当二者冲突时，优先适用国家标准。

国家标准的制定流程应当包括：国务院各部门组成标准制定委员会，经过调查实践、专家论证、投票通过最终制定。以环保部制定国家车用燃料质量标准为例，先由环境部成立制定委员会，全面征求各方面环境专家意见，最后由委员会成员投票通过。石化企业作为与其利益密切相关的机构，委员会成员中有其部分代表是理所应当的，但比例不能过大。目前现状是由石化企业主导该标准制定，这就与国家立法的初衷背道而驰。

民事诉讼法学者呼吁：“原审法院自然不愿意承认自己审判的失误，故而向原审法院提起再审不利于查清事实，减少事实分析和法律适用上的错误。”同样，对于石油化工企业而言，经过程序制定的标准由他们执行。如果再由他们主导标准的制定，即形成行政条例的制定与执行一体化的局面。石油化工企业为了自己的利益，一定会尽量将车用燃油标准降低，得以节约成本和提高产量，最终达到增加收益的目标。但这需要付出资源浪费和环境污染的高昂代价。反过来说，当问及为何不生产高质量的车用燃油时，他们又会以国家标准就是这样，市场经营主体只需要严格遵守国家标准，不需要超过国家标准。

三、模式探寻：国外立法和司法实践借鉴

国有企业恣意地主导国家标准的制定和执行，产生的恶劣环境后果却要由消费者买单，这何谈公平正义？2014年新出台的《民事诉讼法司法解释》已经确认：“不能向原审法院提出再审。”那么，《中华人民共和国标准化实施条例》能否所改进，进一步明确国家标准的制定规程呢？在探索我国环保标准制定模式之前，不妨先借鉴一下国际社会制定环境质量标准的程序。

加拿大制定环境保护标准的程序主要包括：由议会和省众议院制定环境标准框架，然后政府制定细节性的管理规定，再由行政长官颁发排放许可或行政命令，最后由法院作出有关环境标准的判例。总之，该国通过设定环境目标、确定环境基准、建立环境质量标准和制定排放标准4个步骤制定环境标准。在环境标准制定过程中，加拿大充分运用技术评估、政治选择、磋商、利益相关者参与等程序，运用分权制衡的方式确保标准制定的准确性和客观性。

在日本，其环境质量标准的制定由产业协会与各种利益集团如：环境厅、地方当局和居民团体等经过艰苦磋商后制定。企业在其中所起的作用相当大。地方当局无法获得足够的污染控制技术信息时，企业就要给提供技术信息支持，帮助制定科学合理的排污标准。尽管企业参与环境标准制定，但环境省采取一系列严格限制措施，保证企业在提供专业化、合理化建议时不能主导标准的制定。

美国环保局在编制排放限值和制定标准时广泛征求公众意见，举行各种听证会，在各方意见无法取得一致时不惜采用诉讼程序，由法院做出裁决。法院的裁决确保环境标准的制定有法可依，广泛征求公众意见又可以增加民众参与的积极性。

以上几个国家环保标准的制定给我们以下几点启示：一是环境标准制定主体分工明确。二是通过立法程序促进环境标准制定的科学性和可行性。三是制定环境标准时综合考虑各项因素，尤其注重对环境标准施行的成本效益进行分析。四是注重公众参与环境标准的制定程序。

四、应对措施：我国环保标准的制定应当回归立法

结合我国国情和其他国家立法实践，笔者认为应当从以下几个方面完善国家环境保护标准的制定主体。

(一)完善行政立法程序

1.严格国家标准制定程序。国家标准的制定可以分为四个程序：组成委员会、企业调查实践、征询专家意见和最终审核通过，应当明确规定每个程序执行的时间和参与对象。程序正义是实体正义的保证。只有严格国家标准的制定程序，才能确保制定的标准符合实体正义，使社会公众从中受益。

2.严格控制企业工作人员在标准制定委员会成员中的比例。严格控制相关主导企业负责人在标准制定委员会中的人员比例，确保至少1/2以上的成员与主导企业没有利害关系。这样，企业负责人就不可能通过表决来控制国家标准的制定过程，更不可能通过胁迫手段来主导国家标准的制定。

3.及时启动标准修订程序。各级政府职能部门要对标准的制定和施行过程进行严格监督。一旦出现标准过于落后，不符合现代经济建设或者环境保护需要时，应及时进行社会调研，启动国家标准的修订程序，重新制定符合社会发展趋势的新标准。

(二)完善行政立法监督

行政立法监督应当更加重视外部监督，健全监督制约体系，具体包括以下三个方面：

1.全国人大常委会的监督。全国人大常委会作为国家立法机构，对于行政机关制定的行政法规和条例具有当然性的监督权，确保其按照有利于国计民生的方向发展。

2.政协和其他社会机构的监督。政协和其他社会机构组成人员往往具有多方面的专业知识。除监督行政法律的制定和执行之外，还可以根据其具有的专业知识和专业技能，监督国家标准的制定和执行，以及各级行政法规、条例的适用。

3.社会公众的监督。“勿以善小而不为”。很多时候，我们不经意的一个小举动可能为自己、他人，或为我们共同生存的家园做出贡献。每个社会公众都应树立公民意识，真正把自己看作国家的主人，就一定能够使我们的未来更加美好。

(三)逐步开放石油行业垄断经营市场

逐步放开市场，让国企垄断的经营产业参与市场自由竞争，让市场交出答卷。

1.深化国企改革，全面开放，简化企业注册审批机制，逐步向市场化迈进。中小企业由于资金链比较薄弱，技术缺乏，大部分以民营的手工业和商业为主，很难涉及一直由国企主导的燃油、电力、电讯等产业。2013年，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》，从贷款来源、政策支持和引导扶持等方面采取措施支持中小企业发展。

2.国家政策制定继续向中小企业倾斜。面对国营产品的巨大收益，很多民营企业曾经尝试经营国营产品，但是最终由于垄断商的打压而败下阵来。美国洛克菲勒石油大王就是由美国政府通过强制措施拆分为几十个中小企业，结束了其近20年的垄断历程。作为典型市场经济国家的美国尚且需要这样的政府干预，中国更需要加强政府的宏观调控。国企拥有雄厚的资金、最新的技术和高科技人才，不需要进行技术改革和创新就能打败所有竞争对手。即使亏损，也由国家买单。所以，政府制定政策时，必须给予中小型企业资金支持、技术支持和人才支持。

3.国企应当是面向开放市场的国企，而不应当是政府保护下的特殊市场主体。2001年以后，国家逐步对国有企业进行股份制改革，国有企业在一定程度上实现了市场化。但是，国有企业主导国家标准制定的现状，显然与我国经济体制改革方向背道而驰。所以，应当将国企垄断的产业逐步向自由竞争市场开放。

五、结束语：环境治理公共政策的制定应当科学合理

我国2015年实施的《环境保护法》被认为是史上最严厉的环保法，却未能遏制严重雾霾的频繁发生。一些大企业利用自己在行业内的独特地位影响公共政策的制定，使得立法失衡，群众意见得不到顺畅表达。同时，在执法方面又不能使违法者得到应有的惩罚。人民群众无法感受到法律的公平正义。所以，立法上必须广泛征求社会公众意见，真正实现利益平衡；执法上要严格执法，给守法者予以奖励，让履行环保政策的企业得到实实在在的好处。只有这样，才能从根本上改变环境问题日益严重的尴尬局面。

无论是国家、政府还是企业，其最终目标是一致的，就是让社会更加和谐美好，使每一位公民生活质量提高。完善环境公共政策制定体系，加强三者之间的监督制衡，最终受益于全体社会公众。

[1]<行业标准管理办法>.

[2]白贵秀.基于法学视角的环境标准问题研究[J].政法论丛，2012(3).

[3]傅郁林.审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析[J].中国社会科学，2002.7.

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2095-4379-(2017)16-0116-02

胡继华(1975-)，女，汉族，新疆乌鲁木齐人，新疆司法警官学校刑事司法教研室，教师，讲师，研究方向：行政法与行政诉讼法、刑事诉讼法、治安处罚法等。