国有土地上房屋征收与补偿法律制度探究

2017-01-28李兴民

法制博览 2017年16期

关键词：国有土地公共利益条例

李兴民

日照市法制研究中心，山东日照 276800

国有土地上房屋征收与补偿法律制度探究

李兴民

日照市法制研究中心，山东日照 276800

近年来，随着城市化进程的快速推进，旧城改造成为新城建设的重要组成部分。国有土地上房屋征收是指政府对被征收人的房屋所有权及其相关权利的有偿征收，具有强制性、有偿性、裁执分离性的特点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为现阶段实施房屋征收行为的主要法律依据，其在规范和约束政府的征收行为、保护被征收人的合法权益方面起到了重要作用。然在社会实践中，由于《征收条例》规定的不完善，加上一些地方政府并未严格按照法定程序实施征收，导致被征收人利益遭受损害的现象时有发生。本文针对房屋征收中存在的问题，提出强化制度设计、明确公共利益、规范征收程序等建议，以期对该项法律制度加以规范和完善。

国有土地；公共利益；房屋征收；征收程序

一、房屋征收的概念和特征

(一)房屋征收的概念

行政征收是指政府以公权力，也就是实施国家赋予的征收权取得公民财产权的一种方式，其指向的是公民的私有财产。房屋征收是行政征收的一种特殊制度。结合《征收条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定，房屋征收是指，政府以征收权对被征收人房屋所有权及其相关权利的有偿征收。这就意味着，房屋征收不同于税费征收这样的无偿性征收，即“征收或者征用并给予补偿”。且根据房地一体主义原则，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

(二)房屋征收的基本特征

1.强制性。无论是征收税费抑或是土地、房屋，其实质上都是行政机关实施征收权，被征收人必须服从征收决定，即征收在一定意义上不需要征得被征收人的同意。尽管《征收条例》设定了房屋征收部门需与被征收人协商的程序，但并不意味着无法达成协议的情况下房屋征收就不再进行。即便被征收人不服征收决定而采取行政复议、行政诉讼等救济方式，在复议诉讼期间，房屋征收决定也不停止执行。

2.有偿性。公平补偿是房屋征收的基本要素，明显不公平的补偿意味着房屋征收行为不能成立。传统意义上行政法规定的征收一般是指无偿性的征收，但是我国目前依法确立的房屋征收属有偿征收。房屋征收不但是有偿征收，更要求公平补偿。

3.裁执分离性。①房屋征收补偿决定的后果是强制执行程序，即必须由作出房屋征收决定的政府依法向法院提出强制执行申请，由人民法院审查后作出是否准予执行的裁定。这意味着房屋征收权受到司法机关监督，有明显的权力制约与监督性，目的在于防止权力的滥用带给被征收人的侵害。即征收人具备房屋征收权，可以实施强制执行，但没有强制执行权。

二、房屋征收基本程序

(一)前期准备工作

房屋征收的前提是出于公共利益之需要，因此纯粹的商业开发不得进行征收。房屋征收要符合“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划”。房屋征收部门要对征收范围内房屋的建筑面积、用途、权属等情况组织调查核实并登记。作为一项重大行政决策，政府要进行社会稳定风险评估，根据评估结论决定是否启动征收程序。

(二)补偿方案和征收决定

决定启动征收程序后，房屋征收部门要拟定征收补偿方案，报政府论证。后公布征求公众意见。将征求意见情况和根据意见修改情况在征收区域内公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不合理的，政府要召开听证会，并根据听证会情况修改方案。补偿方案确定后，政府作出房屋征收决定。

(三)房屋评估和协商程序

评估机构按照约定向房屋征收部门提供分户初步评估结果。分户初步评估结果在房屋征收范围内公示，并进行现场说明。公示期满后，评估机构向房屋征收部门提供整体评估报告和分户评估报告。

(四)房屋征收补偿决定和强制执行程序

政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定并公告。被征收人对征收补偿决定不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。但是房屋的其他权利人并不具备这项权利。②被征收人在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼又不搬迁的，或者经过行政复议、行政诉讼维持征收补偿决定的，经过催告程序后，由作出房屋征收决定的政府依法申请法院强制执行。

三、实践中国有土地上房屋征收存在的问题

(一)公共利益界定不明确

公共利益是启动国有土地上房屋征收的一个重要前提，明确界定公共利益的范围十分重要。在内容和受益对象方面，公共利益具有较大的不确定性，在具体实施中也正是因为公共利益的界定模糊，导致公权力的滥用，政府常常会为获取自身利益而将商业利益划归为公共利益，且公共利益的解释权掌握在政府手里，再加上行政相对人法律意识淡薄，缺乏与征收主体相对抗的能力，导致其自身的权益难以实现。③《征收条例》第八条对公共利益进行了列举性规定，且第六项将“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”作为兜底条款，为实践中地方政府的操作留下了很大的自由裁量的空间。因为没有对公共利益做出明确而限制性的界定，使得公权力的实施存在模糊的部分。

(二)被征收人权益易受侵害

国有土地上房屋的征收对被征收人造成的最直接的不利后果就是失去现有的住房条件。当然，房屋的征收为被征收人带来的利益损失包括多个方面，不仅包括被征收房屋本身的价值、临时安置补偿、停产停业损失的利益这些有形的利益损失，还有因生活环境改变导致的情感损失，就业、子女教育、养老等生活成本增加等无形损失，因此政府作为国有土地上房屋征收和补偿的唯一主体应依法保障公民的基本生存条件。④《征收条例》虽然赋予了被征收人不服征收决定时，有着申请行政复议或提起行政诉讼的权利，但被征收人仍旧缺乏与作为征收与补偿主体的对抗的能力。在实际实施过程中，给予被征收人的补偿金额在很多情况下并不足以抵消其所遭受的损失，更不用提额外的收益，这在一定程度上增加了被征收人的生活成本，直接导致了被征收人生活质量的下降。

(三)征收补偿程序不合理

国有土地上房屋征收是一个以牺牲公民房屋所有权而实现某种公共利益的一项法律制度，而这一公共利益的类型是由立法者所决定的，因此立法者要根据我国国情和社会的发展，同时确保公民的权益得到保障，方可决定房屋征收是否可以实施。补偿作为房屋征补的一个核心且重要的环节，在以往的条例中的问题是十分突出的，例如在《土地管理法》中仅说明给予适当的补偿，《物权法》中规定“给予相应的补偿”和“退还相应出让金”，《城市房地产管理法》中则根据土地使用者对该项土地的使用开发情况进行相应赔偿。尽管相关的法律法规在不断的完善，但是却忽略了补偿金额的高低受时间和地区的影响，再加上相关法律用语不统一，降低了法律的实际可操作性，导致大部分补偿难以落实到位。房屋征收补偿程序的不合理不仅会导致对公权力的限制失效，无法保障公民的合法权益，而且还会导致强制拆迁等恶性事件，对社会的稳定造成一定的威胁。

四、完善房屋征收补偿法律制度的建议

(一)强化顶层设计

我国现行的房屋征收立法工作还不完善，特别是在公共利益界定、征收程序、补偿标准等方面还存在不科学之处。《宪法》规定，依照“法律”的规定才能征收公民的私有财产。这里的“法律”特指全国人大及其常委会制定的法律。《立法法》第八条规定，下列事项只能制定法律：……(六)对非国有财产的征收。即征收公民的财产需要由法律规定，这里的“法律”也是指全国人大及其常委会制定的法律。《立法法》第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……。《征收条例》是国务院在全国人大及其常委会授权的情况下做出的，其出台在一定程度上弥补了房屋征收方面的法律法规的空白，对规范房屋征收行为起到了一定的作用。但随着城市化进程的加速，国有土地上房屋征收出现的新情况、新问题不断涌现，仅凭效力较低的《征收条例》是很难解决问题的。为贯彻宪法精神，必须由全国人大及其常委会制定房屋征收与补偿等方面的法律法规。

(二)明确征收决定启动程序

征收决定启动程序是规范政府征收行为、维护被征收人合法权益的重要保障。根据《征收条例》的规定，房屋征收的前提是有符合第八条规定的情形之一的建设项目。那么，建设项目的建设单位在房屋征收程序中处于何种法律地位呢？有权向政府提出国有土地上房屋征收申请的是建设项目的建组织实施单位还是房屋征收部门？《征收条例》尚未规定。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》在此基础上做了进一步细化，规定，房屋征收启动程序由建设项目组织实施单位向房屋征收部门提出，并完善了对具体征收项目是否符合公共利益，是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的审查机制和形式要求。如此，从源头上约束政府滥用房屋征收行政权力的行为。

(三)规范征收补偿听证程序

听证程序是正当法律程序的主要内容。政府在对国有土地上房屋进行征收前召开听证会，不仅是提前告知利益相关人群行政决定，也是行政公开和民主的具体体现方式。听证程序具有保障被征收人利益、制约政府自由量裁权、促进各方利益相关人沟通等功能。政府应当将房屋征收列为政府重大行政决策事项，在决定启动房屋征收程序前，应按照重大行政决策程序规定，依法组织决策听证，广泛听取专家、学者、被征收人的意见，听证结果应当作为是否启动房屋征收决定的重要依据。拟定补偿方案时，政府应该积极征求社会公众的意见，尤其是房屋所有权人的意见，超过半数的被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，政府应当组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，房屋征收部门报请作出房屋征收决定的政府依法作出补偿决定前，亦应组织听证会，通过听证会形式，听取被征收人意见，最大程度的增加社会公众在房屋征收与补偿中的参与程度，实现国有土地上房屋征收与补偿程序的科学和民主。

(四)完善征收补偿评估程序

很多情况下，房屋征收纠纷的症结在于补偿能否体现公平。建立独立、中立、客观、公正的评估机制，保证评估机构和评估师的独立性，排除外来因素的干扰，严格按照评估办法，公正客观的作出评估结论。要根据市场价格，并通过房地产价格评估来确定，以确保房屋所有权人的利益得到保障。保障被征收人的异议权，对被征收人提出异议的，要审慎对待，并进行复核，确保不出纰漏。要采用先补偿后搬迁的方式，尽可能的给予房屋所有权人合理的征收补偿，然后再进行搬迁，但是并不是说只要给予了房屋所有权人合理的补偿就可以强制要求其搬迁。如果被征收人在征收补偿决定生效后拒绝搬迁，政府无权不顾被征收人的意愿强制执行征收决定的相关内容，而是要向人民法院提交相关申请，然后再执行，使司法最终原则真正的体现在整个征收和补偿程序中，遵循法治原则。