建设法治政府与公共决策法治化研究*——以漳州市为视角

庄建平

中共漳州市委党校，福建 漳州 363000



建设法治政府与公共决策法治化研究*
——以漳州市为视角

庄建平

中共漳州市委党校，福建 漳州 363000

全面建成法治政府是实现法治中国前提和首要任务。法治政府涵养政府决策、执行和监督等环节。课题选择政府决策作为视角，梳理了当前政府公共决策法治化进程的主要时代背景，并就决策体系、决策参与和决策纠错等问题深入分析，最后从决策程序、专家规范、反馈救济和公开参与等角度，提出实现决策法治化、规范化、科学化和民主化的建议和对策。

法治漳州；公共决策；问题；对策

建设法治政府，实现法治国家，构建法治社会，是党的十八之后提出的中国法治建设的“三位一体”的目标与方向。法治政府是法治国家的前提和首要，它不仅是实现我国依法治国基本方略的关键环节，更是提高国家治理能力、推进国家治理现代化的重要举措。法治政府内涵丰富，指数叠加，既是理念，亦是状态，既是过程，亦是结果。法治既规范公民的行为，但更制约政府的行为。法治当下直接治权，但更深层次的问题则是权力配置。在这个基础上推演而进，法治政府包括四个层面的要素，即决策、执法、导向和监督。课题仅从行政决策法治化入手分析法治政府建设的具体路径和未来趋势。公共决策法治化，即公共决策法治化有没有什么评判标准，我们依据什么标准对公共决策进行法治化的考量。

一、公共决策法治化存在的主要问题

(一)决策主体思维固定化，缺乏时代性

公共决策涉及公共利益，公共利益往往涉及点多面广。传统行政管理突出效率，缺乏决策民主化和法治化，严重程度则具有人治倾向，长官意志的惯性思维较为突出和明显。决策主体尤其是地方政府决策者，法治观念淡化，法治能力不强，依法行政意识有待提高。课题组通过行政复议和行政诉讼案例分析查阅，政府法制部门文件审查等路径进行实证研究发现，行政公务人员法治素养普遍不高，个别领导存在“权大于法”的思想意识，为追求政绩，实现所谓发展，不能正确处理依法行政和改革发展的关系，凡是有利于发展地方经济的政策能够避开法律、法规的尽量避开，能够绕道尽量绕道，甚至提出如何规避法律问题，如何钻营法律和制度漏洞和缺陷，从而完成建设任务，实现跨越式发展。虽然新行政诉讼法已经生效实施一年多，新法也提出了有关规范性文件可以一并纳入司法审查的范围，但实践中政府“红头文件”无法单独进行诉讼，部分政府文件完全可以在“合法”的前提下“为所欲为”，公众维权举步维艰。具体体现在政策出台方面追求短期行为，短期效率，快速效果，最后变成“短命”行政，政策执行社会效果并不如意。课题分析行政诉讼案件发现，表面上政府败诉率并不高，但事实上从立案的数量和后续处理结果来看，面上的败诉率并不能说明政府法治能力的提升，因为有相当一部分案件最终是通过司法协调机制得以化解，或以重新作出行政行为取得当事人撤诉，或以行政赔偿的方式案结事了，从而给政府法治指数的提升充足的空间。严格来讲，按司法审查的角度，这些案件最终落判的结果肯定是政府败诉，这些案件表面上是执行问题，根源则在于不良的政策导致执行行为的缺陷。在涉及征地、拆迁等敏感民生问题相当突出。地方政府不同的政策最终导致政策执行效果不好，甚至严重影响政府形象。

(二)公众参与机制单向化，缺乏多样性

政府在决策过程中如何引导公众广泛参与显然也法治内涵的要求依然差距较大。一方面政府开通公众参与的途径极为有限，有些地方，有些决策项目甚至没有开通过相关的公众参与渠道，政府主动提供信息或与公众对接的途径不多，主观上比较被动，不能积极主动回应公众的需求，回避公众对公共决策内容的认知和了解，甚至个别决策中因此而导致公众误解、曲解和猜疑，严重影响政府开解，政策公信力和认可度下降。政府率性、任性决策，以网络舆情、来信来访视而不见，甚至我行我素，公共决策不能充分考虑公共利益衡平，最终导致公共决策胎死腹中，影响行政效率。另一方面即便有公众参与途径，但是公众参与主体的数量依然不多，信息获取途径依然有限，绝大多数的公众只能通过政府对外公开的政策来捕获所需要的信息，而政府通常会以高效率和保密原则作为理由，对外只公开部分有限信息，严重损害公众的知情权和参与权。此外，公共决策深度讨论的机制也明显不够。

(三)决策评估体系格式化，缺乏实质性

决策是否最终实现目标，是法治化的实质性要求，如果一项公共决策最终不能实现决策最初也是最终的目标，回应公共诉求，显然这样的决策是不可取的。因此公共决策的质量评估应是公共决策法治化指数重中之重，而这项工作正是公共决策监督体系所应涵养的内容之一。决策质量如何，只有在执行过程中方能体现出来。理论分析，公共决策监督机制即包括国家体系的监督和社会监督等。但事实上，无论是国家体系监督还是社会体系监督，均存在不敢监督、不能监督和监督乏力、监督失职等问题。公共决策执行中的质量评估结果即为决策是否存在失策的问题，同时也包括决策失误是否问责？如何问责等相关问题。显然就中国当前法律规定和制度设计中均存在诸多短板和盲区。此外政府决策如何发挥专家的行业智慧，有待进一步完善。专家如何产生，专家在与政府决策互动过程中如何确保专家坚守专业职业操守，不致于导入个人或团体利益诉求则是一个需要不断完善的机制问题。像此前的湖南凤凰古城门票改革政策、2015年史上最短命的证券熔断机制改革等等是否需要进行政策评估，专家出招是否存在利益关联问题以及决策失误如何问责等相关事宜均未能全面纳入系统性的法治诊断。评估如果只是简单地停留于格式化的打分评级上，显然是没有实质性的作用。

(四)纠错救济路径空白化，缺乏实效性

公共决策进行质量评估之后，如果发现决策失误并引起公共利益损失，重则关乎群体，尤其是重特大公共决策，所涉利益之重，主体之广将是无法想像和估量的，诚如证券改革举措，短短三四天，无论是股民、企业还是证券制度，其损失均无法简单从经济数据上得到体现，更为严重的是，公共决策失误之后如何修复，在多大范围内能够修复更是漫长和不可期。公共决策因评估之后而暂停或终结，由此引发的公共决策变动给公众造成的损失是否需要埋单？由谁埋单？如何埋单等相关问题也仍然空白。同时，因为新政策出台改变旧政策，公众因政策变动而受损，目前也没有得到相应的重视。如禁摩限电的管理政策，公众在购买超标的电动车之前政府并未出台相应的政策，当政策出台之后，公众所购买的电动车在未报废之前，其使用权利即受到限制甚至禁止，那么如果公众还想继续通过电动车出行必须重新购买符合政府要求的电动车，那么旧车卖出与新车购进之是的损失应该由谁来承担，政策变动所引发的此类损失是否应该归入公共决策的成本进行评估与考量，如果未能则可能有损政府公共决策的公信力。在目前决策实施过程的评估难以到位的情况下，对于实施过程中出现的决策可能失误的纠错机制，以及失误所造成的负性结果如何救济均属空白。

二、公共决策法治化的对策建议

(一)尽快建立和完善决策系统机制

在法治政府不断深化的进程中尤其是行政体制改革过程中，应该把部门决策的职权划分清楚，明确边界，以避免双重、多重决策或决策空白，克服决策盲区或决策冲突。笔者建议应该在行政体制改革中把相关决策职权进行梳理，统一和整合，对已有的行政决策程度进行分析评估，该保留的可以保留的就继续完善使用，现有决策机制不能适应的就进行改革创新，尽快建立一套政府公共决策的程序机制，如何选题、论证、决策和评估等问题应该尽快建立和完善。推进政府决策程序立法，限制决策主体自由裁量权，落实政府决策相关问责机制，实现决策者权利保护机制和责任落实相统一的机制，保护行政相对人的合法权利，优化政府决策信息公开的规则，破解“神秘决策”和“闭门决策”。此外，新决策的出台应考虑决策过渡性的安排以及规划相应的回应和补救机制。

(二)完善规范专家论证咨询机制

谋断分离、专家论证和咨询已经成为现代公共决策的显著特点，笔者认为应该尽快把专家进行公共决策论证和咨询作为政府公共决策必经程序纳入其中，并进一步规范和完善。实证分析研究获知，目前在我国政府公共决策过程中特别是重大决策活动中，专家论证、咨询程序相对比较普遍。专家论证咨询制度主要有两种方式，一是体制内，即政府首长在做出决策之前，咨询其他工作人员的意见，二是体制外，即在决策或事关公众利益的问题进行决策时，咨询社会公众的意见。体制外的咨询一种方式为开放式的公众咨询、投票或听证，另一种比较封闭式的操作则为专家当面咨询论证。

(三)落实公开原则，完善公众参与机制

公共决策事关公共利益，公开是决策的核心要素。决策公开一是程序公开，二是实质内容公开。专家成员的相关信息必须向公众公开，所有参与公共决策的专家组成员，其个人履历信息、专业背景和实践能力等事关公共决策的个人信息必须全面向公众公开。专家组成员相关利益集团、企业组织合作工作等类似商业性信息也必须公开，除非涉及应该保密的内容之外，原则上应全部向公众公开。此外，公开的方式应该多元，特别是应该发挥互联网信息平台的便捷功能。政府应该积极规范网络平台，开通合法的网络平台互动机制，让公众能够通过理性合法的方式获取信息，表达意见，发表看法，形成良性的决策参与互动机制。同时也可以通过微信公众号等形式，开通长期的和短期的信息互动模式。加强互联网信息数据服务平台的同时，还要建立畅通的信访渠道，如市长信箱，市长热线等，也可以借助官方媒体广泛吸收公众意见，及时了解公众诉求，从而使决策更具民主化和认可度。

总之，在不断推进“四个全面”建设，实现中华民族伟大复兴的进程中，实现法治政府，规范公共决策行为，建立一套具有法律约束力的法治政府评估制度体系，明确法治政府决策评估的指向、制定和反馈，使之法治化、科学化、民主化和规范化。

[1]江必新.法治政府的制度逻辑与理性构建[M].北京：中国法制出版社，2014.

[2]钱洁.基于社会建构的我国地方政府决策模式转变[J].辽宁行政学院学报，2012(14).

*2016年度漳州市社科结项课题成果，课题名称：全面建设法治漳州之政府公共决策法治化研究(课题编号：2016013)。

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2095-4379-(2017)16-0069-02

庄建平，中共漳州市委党校，副教授，研究方向：法学。