论我国环境公益行政诉讼制度的完善

彭良玉

首都师范大学政法学院，北京 100048

论我国环境公益行政诉讼制度的完善

彭良玉

首都师范大学政法学院，北京 100048

生态环境行政公益诉讼是当前检察机关行政公益诉讼试点中的重中之重。德国、美国以及台湾地区生态环境行政公益诉讼在司法实践中已经积累了较丰富的经验。中国虽已经初步建立了环境行政公益诉讼制度，但出于中国环境问题严重性之现实情况以及诉讼制度本身存在的瑕疵，笔者认为有必要借鉴国外或其他地区相关立法完善中国的环境行政公益诉讼制度。

环境行政公益诉讼；起诉主体；判决形式

一、各国(地区)环境行政公益诉讼制度之比较

(一)起诉主体

对环境行政公益诉讼的起诉主体的研究是整个环境行政公益诉讼制度体系建立的根基，是重要的先决性问题。在起诉主体范围方面，美国规定任何主体都具有环境行政公益诉讼起诉资格、包括自然人、团体组织以及监察长。但在德国，公民并不能直接提起环境公益诉讼，该诉讼只能由协会以及检察官向行政法院提起。而在我国台湾地区，符合条件的环境行政公益诉讼起诉主体包括人民和公益团体，未提及检察机关，这实际上是把对行政机关的监督权赋予了民众。在我国，环境行政公益诉讼的诉讼主体仅为检察院。

在起诉主体适格性上，美国以起诉人以是否受到“实质性损害”为标准，承认环境行政公益诉讼的利己性而排除利他性。而在德国和台湾则没有这样的限制，符合条件的起诉主体可以以自己或他人所享有的反射利益的请求权为诉讼标的提起环境行政公益诉讼。我国与德国相同，采用利己诉讼与利他诉讼相结合的模式，并没有将行政公益诉讼所涉及的利益限定为起诉人自身利益。

(二)判决形式

德国行政法院可以在环境行政公益诉讼中做出给付判决、撤销判决、确认判决、履行判决，但不得做出变更判决，因为在德国变更判决的主要事项为“行政机关在钱款确定方面的行为，而法院无权对其他的行政行为进行变更”[1]。

台湾地区在环境行政公益诉讼案件的审理中通常会使用撤销判决，法院做出撤销判决应当符合以下条件：其一，必须有行政机关的行政处分行为存在；其二，原告在起诉前己向行政机关提起过诉愿但权益未获救济；其三，必须是在法定期限内向法院提起的诉讼。[2]

美国在环境行政公益诉讼的判决中主要内容包含以下几个方面：首先，法院宣告某行为违法，并颁布责令其守法履行相关义务或者停止危害行为等禁止令；其二，与救济方式相关的其他诉讼请求，都可以得到支持，只要法院认为是必须的。[3]在环境行政公益诉讼结案的过程中，美国法官能够按照实际情况进行判决，以达到环境保护或者权利救济的效果，而非以固定的形式加以判决。

二、我国环境行政公益诉讼之完善

(一)明确检察机关权力属性，完善诉讼权能

检察机关作为国家利益的代表机关，参与到环境行政公益诉讼中的身份以及其权力属性决定了其诉讼权能。我国检察院在环境行政公益诉讼诉前阶段，权力属性更侧重于监督权，类似于德国；而在诉讼阶段，检察机关的角色与美国更加相似，是独立的起诉人，对诉讼本身应当有完全的处分权。由于我国环境行政诉讼起诉主体单一，法律又不能将检察机关对于诉讼的处分权绝对化进而导致权力的滥用，故应当在二者之间找到平衡点，笔者对此有以下意见：

1.构建合理的诉讼和解制度

我国现有制度体系下环境行政公益诉讼不适用调解，这样的规定一定程度上防止了环境行政公益诉讼中可能会出现的因权力寻租导致环境污染进一步恶化的情形出现，但实务中也会出现治标不治本的情况。有学者认为：域外经验表明将有限的诉讼资源用于督促政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源往往更有意义。对于和解制度的具体设计，因检察机关本身的公益属性，笔者做出如下构想：首先，环境行政公益诉讼和解程序应当适用于诉讼的各个阶段，充分给予检察院与行政机关达成和解的权利，这样可以避免司法程序的复杂性与行政行为的时效性之间的冲突与矛盾，促使行政机关更好、更高效地行使行政权。其次，对于行政公益诉讼，因其涉及的利益更广泛，社会影响更大，对和解协议内容也应当进行严格把关，要对和解协议的内容进行公开，必要时可以组织对和解协议进行听证，通过公众参与确定和解协议的具体内容。

2.完善关于诉前程序、举证责任之规定

在诉前程序方面，一个月的纠错期限规定的过于笼统。环境行政公益诉讼所涉及到的环境利益多样、复杂，以一概全的方法显然不能应对实务中可能出现的问题。应当按照一定的专业技术标准对纠错期限进行细化，在标准之下，允许检察机关在对案件事实进行调查的基础上具有一定的自主选择权，强化其诉前进行监督过程中的调查、建议权。在举证责任方面，本文认为可以不采取举证责任倒置的原则。我国行政诉讼法将举证责任倒置，目的在于弥补行政相对人自身采集证据能力不足的劣势。但在环境行政公益诉讼中，检察院并不存在这样的情况，因此不存在将举证责任导致的理论依据；同时，考虑到我国检察院所拥有的宪法赋予的法律监督职能，其审判监督权也要求其对案件本身需要进行调查核实、承担相应的举证责任。

(二)扩大环境行政公益诉讼判决形式

我国以检察院为起诉主体的环境行政公益诉讼相较于我国以行政相对人为起诉主体的普通行政诉讼模式有其独特之处，其更大程度上代表着监督权而非损害请求权的行使，而环境行政公益诉讼的诉讼目的较之普通行政诉讼的诉讼标的也具有特殊性，按现有文件所属的三种判决模式并不能将以检察院为起诉主体的环境行政公益诉讼之特点完全展现出来。对此，笔者提出以下拙见：

1.探索处罚判决的判决形式

实践证明，必要的处罚措施可以对违法行政机关产生警示作用，在一定程度上解决上述问题。处罚之诉在法国行政诉讼法中有所体现，行政法院可以对行政机关违反公物保管规则的行为作出处罚的判决。我国关于财产给付(行政赔偿、补偿等)的内容大多规定在我国国家赔偿法之中。但在环境行政公益诉讼中，检察院与行政机关的法律关系不能被国家赔偿法所调整，故笔者认为，应当在行政诉讼法中针对环境行政公益诉讼加入处罚判决的判决形式，使检察院的监督权能可以通过司法途径进一步加以落实。另外，由于我国检察院尚未脱离人民政府的财政体系，为避免款项“从右口袋放进左口袋”的情形发生，应当建议用所处罚之款项建立环保基金会或委托专门的环保团体进行管理，用于环保事业的发展。

2.增加禁令判决

环境行政公益诉讼所涉及的环境利益具有一经破坏便难以恢复的特性，故环境行政公益诉讼案件的判决需要具有前瞻性。禁令制度最早起源于英美法系国家，是指法院对行政案件经过审查，作出禁止行政主体实施一定行为的判决形式。这种判决形式适用于行政主体正在作出过程中的违法行政行为以及将要作出的违法行政行为，不能对已经作出的行政行为作出此种判决。[4]禁令判决的做出需要检察院能够提出充足的证据向法官证明该行政行为将会产生可预知的环境损害，同时立法也需要对相关的行政行为进行界分，明确那种行政行为可以适用禁令判决，如此既能够保证对环境利益记性及时的保护，同时也可以避免司法权过度介入行政权而导致行政效率的下滑。

[1]郑家健.我国行政诉讼解决方式研究[D].四川师范大学，2014.

[2]吴庚.行政法之理论与实用[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[3]郑恩亮.环境公益诉讼的相关问题研究[D].江西理工大学，2011.

[4]崔胜东.我国行政诉讼判决形式研究[D].华东政法大学，2007.

D922.6；D925.1

A

2095-4379-(2017)29-0154-02

彭良玉(1993-)，男，汉族，北京人，首都师范大学政法学院，硕士，研究方向：宪法与行政法学。