当前司法改革热点难点问题研究——司改背景下的审判监督制约机制探索

苏 萌 金 安 徐丹丹

安顺市西秀区人民法院，贵州 安顺 561000



当前司法改革热点难点问题研究
——司改背景下的审判监督制约机制探索

苏 萌 金 安 徐丹丹

安顺市西秀区人民法院，贵州 安顺 561000

本课题将以四五纲要为政策依托，在调研分析当前第一批、第二批试点法院建立审判监督机制的经验基础上，进一步探索完善适应司法改革需要的审判监督制约机制。

司法改革；司法责任制；审判监督制约

《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(以下简称“四五改革纲要”)明确了2014年至2018年全国司法改革的总思路，“紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标，始终坚持司法为民、公正司法工作主线，着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，为建设法治中国、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的司法保障。”①

当前，贵州省作为中央确定的第一批司法改革试点省份之一，改革过程中以改革审判组织机构为切入点，采取以案定员、以案定补、繁简分流等措施，着力构建“简化立案、精化审判、强化执行、细化监督”的审判运行机制。司法强调以审判为中心，实现真正意义上的司法独立，健全审判运行机制。而健全的审判运行机制在遵循“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法规律的前提下，还需要主审法官、合议庭办案机制、裁判文书签发机制、业绩评价体系以及监督制约机制的辅助配合。

员额制法官确定后的办案机制与以往的办案机制不会存在太大的差别，因此司改后的办案机制可以借鉴以往的工作经验。本着真正还权于审判人员的原则，裁判文书签发将改变过去由庭长、院长签发的模式，逐步实现裁判者自己签发、自己负责的状态。如此，很多法官心存疑虑，如果案件的裁判过程受到干预，裁判的责任仍然由裁判者个人承担，无疑加重了裁判者的风险。我们因此思考：以往由院长、庭长监督案件质量的的审判监督机制是否还应当保留？如果答案是肯定的，与司改后的办案机制相适应的审判监督机制应当是怎样的？

“四五改革纲要”明确提出，主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系，为了确保司法公正，要进一步完善审判监督制约机制。同时给出了四点主要措施的提示：随机分案；审判组织或承办法官变更的公示；审判程序、审限变更的审查报批制度；院、庭长对疑难、复杂案件的监督机制以行使监督权全程留痕机制。初步总结分析第一批、第二批试点法院建立完善审判监督制约机制的经验，我们发现随全省法院借助最新办案系统基本上都已经实现了随机分案、审判组织或者承办法官变更的公示，而由于法律的明确规定审判程序、审限变更的审查报批制度基本上不会出现违反法律规定的情形。但是，审判监督机制的建立基本上没有实现，多数法院是因为审判监督机制作为附属机制还没来得及形成成文的机制。

一、司法改革背景介绍

(一)让审理者裁判，由裁判者负责

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，让审理者裁判、由裁判者负责，完善主审法官、合议庭办案责任制；党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。”《人民法院四五改革纲要(2014-2018)》明确要“健全司法过错追究机制，统一司法过错责任的认定标准”，“将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制”。在此正常背景下，最高人民法院2015年9月21日发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)，在第四部分专门规定了“审判责任的认定和追究”，强调法官在职责范围内“对办案质量终身负责”，界定了构成“违法审判责任”的条件，明确了“不得作为错案进行责任追究”的情形。

司法责任制是本轮司法改革的亮点和核心，是司法独立目标得以最终实现的制度性保障，是顺应司法规律要求的制度性追求。司法责任制，又称办案责任制、错案责任制，是指享有审判权的主体对其审理决定的案件质量负责，对因其过错而导致的错案承担相应责任的制度。②有权必有责，司法责任与司法权必然同世而生，虽然司法责任由来已久，但是从长期的司法实践看来，其内涵和外延都不甚清晰，在本轮司法改革以前，法官对承办案件的发回重申率、改判率承担考核不利结果，但是审理报告、裁判文书都需要经过庭长、分管院领导层层审批以后才可以结案，案件质量的责任主体虽然仍是承办法官但是庭长、分管院领导也是负有审批不严的责任。本轮司法改革所提出的司法责任，意在突出法官主体的独立性，要求法官独自签发法律文书对自己审理的案件质量负责，如此理论上最大程度的保证了法官的独立性，但也在无形中增加了法官裁判的风险。司法责任制的存在有可能使得干预办案的行为更加肆无忌惮，领导干部干预司法活动的记录制度是案件承办人的自我保护和监督领导干部干预办案的手段之一，但是若单独依托这一制度，则显得法官独立性的保障过于势单力薄。

此外，司法改革后，案件承办法官对案件的质量最终负责，虽然员额制法官是从经验丰富的老法官中层层选拨出的优质人才，但是也难免出现法律理解和适用不统一的问题，因此，案件质量系于案件承办法官一人是否过于冒险？权力的过于集中必然导致权力的腐败，因此，监督机制的有效确立是平衡法官独立性和司法质量保障的必要条件。

(二)“去行政化”的司改背景

司法行政化现象在我国司法体制中普遍的存在，也一直是我国现行司法体制的重症顽疾。③审判委员会行政化运作、上下级法院监督指导关系的异化、以及院、庭长负责制导致行政职权对于审判权的过度干预等司法行政化问题不同程度存在，产生的危害后果即是对于审判独立性的严重损害，因此，去行政化即成为本轮司法改革的重要部分之一。十八届三中全会在关于司法去行政化的部分，提出了对审判委员会制度进行改革，改革审判委员会委员的选拔机制；推行审判委员会委员直接办案制度，让审理者裁判、由裁判者负责；完善办案责任制度，制定错案追究机制。④《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》指出“规范上下级法院审级监督关系。……充分发挥中级、高级人民法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件，指导类案审判工作，确保法律统一适用的功能，压缩个案请示空间。……消除不同审级法院之间的行政化。……建立真正符合最高人民法院法律职能的机构设置模式。”

二、审判监督制约机制法理基础分析

(一)权责统一，接受监督

总结历史经验，我们发现国家权力也无例外的存在辩证的两面性。这种两面性是一个事物的两个方面，是辩证统一的存在同一个事物之上。国家司法权作为国家权力的其中一类也同样具有两面性特征，一方面，司法人员行使国家司法权按照法律程序收集证据，查明案件事实，对案件作出客观公正的裁判，保证诉讼活动程序正义和实体正义的必然性实现。另一方面，司法人员可能因缺乏制衡而滥用国家司法权，徇私舞弊，滥用职权，枉法裁判几率性发生，侵犯侵犯应然性程序正义和实体正义，毁坏司法公信力。

既然权力的两面性是客观存在的，就需要探索有效途径抑制可能产生不利后果的那一方面，这也是自古以来一直为政治思想家们所研究探索的。他们发现，国家权力的两面性的凸显是由其固有的主权性、强制性和普遍约束力等属性决定的。国家权力具有至上性，在其范围内没有更高的权力对其进行制约，国家权力一旦发生滥用，如果没有可以制衡的权力，最悲惨的结果是引起政权的交叠更替。因此，只能调动国家权力本身的自我制约控制机制，来防止政权频繁更替。同时，我们发现，国家权力的相对人也可以发挥作用，促使国家权力被正确运用，即以社会和个人的力量来制约国家权力。权力制约理论同样适用于在司法活动领域，司法权监督制约司法权，同时接受民主监督和社会监督，最终才会形成完整的监督制约机制。⑤

(二)司法公正的根本需求

司法公正，是诉讼活动的价值追求之一，其通过诉讼活动过程中程序正义和实体正义的实现而实现。程序正义就是诉讼当事人在诉讼活动中各项权利的实现是公正的；实体正义就是诉讼当事人通过诉讼活动裁判的实体权利和实体义务是客观公正的。⑥然而，司法公正的价值追求需要监督制衡机制的保驾护航。

(三)法律适用统一性保障

庞德曾指出：“法律承认提供的事实并根据事实来宣布指定的法律后果。但是事实并不是现成提供给我们的。确定事实是一个充满着可能出现许许多多错误的过程。错误认定曾导致过许多错判。”⑦由于人类认识活动的主观性，每一法官对于法律的理解和运用可能因为自身知识水平和个人经历的不同而产生差异，为了统一司法标准，确立司法公信力，就需要审判监督来防止裁判标准过于悬殊的问题。

三、放权与监督的关系探析

审判监督的内涵，是指通过对法官办案过程和结果的监督，纠正违法违规庭审行为，以保障当事人的合法权益，达到纠错、防错的目的。⑧审判流程管理是为了防错职能的实现，案件质量评查是纠错职能的发挥，审判监督程序的则是纠错和补救的法律职能性体现。

(一)管理式监督的必要性

法官裁判案件主要存在客观司法技能风险和主观违法裁判风险，由于每名法官受到知识水平、认知水平、人生经历等各方面因素的影响，裁判水平会存在一定程度上的差异，为了统一裁判标准、保障案件质量就需要通过审判流程管理、案件质量评查等工作方式发挥防错和纠错的职能作用。同时，裁判权力事关当事人的财产权甚至人身权益，权力存在可能被滥用的风险，苗头性、倾向性违纪问题的提醒约谈以及实际违纪行为发生的调查处分都是预防和惩戒司法腐败行为不可缺少的管理监督方式。

在当前以司法责任制为核心的司法改革过程中，处理好法官、合议庭办案责任制与院庭长审判管理监督的关系，是完善司法责任的难点问题之一。回应前文的问题，是否应在一定程度上容忍院、庭长对于疑难、复杂案件的指导？有观点认为，去行政化是改革审判权运行机制的应有之意，院庭长应然性的管理权力应运用在队伍建设以及审判业务的宏观把控，审判权应完全还权于主审法官和合议庭。我们认为，司法责任制与院庭长的审判管理监督并不冲突。本次司法改革的原则是突出审判权核心，选拨优质审判人力资源。审判权的核心地位仍需要审判监督权和审判管理权的保障，放权但不能放任自流。

改革后，裁判文书由员额法官按照新的审判权力运行机制独立签发，也就是说由主审法官、合议庭成员或审判委员会委员对裁判文书的质量负责。扁平化的审判管理模式压缩了庭长的审判管理职能空间，分管院长对于其未参加审理的案件也不再审批核发裁判文书。综合分析可以发现，该审判权力运行机制一方面可能因被滥用而肆意干预办案，另一方面也可能因放任自流而导致裁判质量下降。因此，审判监督管理在司法改革以后仍然必不可少。

(二)均衡放权与监督的关系

司法责任制的改革本意不是要孤立法官，一是为了提升裁判法官的责任心，二是希望通过有效的监督管理方式进一步提升裁判质量，均衡放权与监督的关系，可以从以下几点思考。

第一，选择性事中监督。《意见》规定涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的案件，疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件，与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件，有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件，院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果，决定将上述案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论⑨。当然，即使是事中监督也必须通过组织化、规范化、公开化的方式，审判监督管理活动要全程留痕。

第二，强化专业法官会议职能作用。司法责任制改革后，为了统一法律适用。《意见》规定专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查。专业法官会议一定程度上可以解决裁判标准跨度较大的问题。

第三，积极探索司法标准化建设。《意见》规定明确审判委员会统一本院裁判标准的职能，依法合理确定审判委员会讨论案件的范围。⑩法院应当进行区域性司法标准化建设，有效发挥审判委员会经验总结和宏观指导功能，统一裁判标准，完善规范审判流程管理，通过信息化手段进行监督、管理、督察和评价，促进工作全程高效运转。

第四，完善司法人员职责清单。通过制度规定的形式明确合议庭成员审判职责、院、庭长的审判管理和监督职责、等，其中院庭长的监督职责须同时强调审判管理与监督全程留痕制度和监管责任。

第五，强化审判管理和监督。当前，案件质量评估成效并不十分显著，有些法院流于形式，敷衍了事，其提升案件质效的目的并未实现。司法责任制要求法官对案件终身负责，案件质量评估不仅是对司法公信力负责，更是为裁判法官提供风险担保的方式之一。因此，为适应司法责任制的需要，我们应当在当前质量评估体系的基础上，进一步完善，确保该制度最终得以落实并取得实效。

四、确保审判管理监督落到实处的辅助性措施

(一)增强责任自负意识

为确保审判监督机制落到实处，责任自负的意识具有很强的内因约束性。裁判终身负责制即是目的又是手段，防患于未然比事后追责的成本小的多，强化法官责任自负的意识，将有利于规范裁判行为，预防错案追责的后果发生。因此，强化法官责任自负意识的教育活动、司法责任书的签订以及思想强化沟通的工作将是重点的工作内容。

(二)进一步建立完善相关制度机制

目前，本轮司法改革正在进行过程中，与司法改革相匹配的审判监督机制也处于理想化模型构建过程中，专业法官会议制度、法官考评委员会等与当前的司法改革相配套的制度机制都需要进一步探索，最终定格为成文法律规定。例如，针对目前审判监督规定比较简化的问题，专门出台审判监督指导意见，完善专业法官会议操作流程等。

(三)台账式监管纳入绩效考核体系

从目前审判管理监督的职能发挥来看，监管的举措和力度有待加强，监督规范裁判行为的作用不甚显著，台账式监管既可以保障监督留痕制度的落实，也可以为绩效考核提供数据依托，而且纳入绩效考核体系可以有效规范法官的裁判行为。同时，为了形成创先争优的良好工作氛围，客观公正地评价法官业绩，各级法院应当结合实际，成立专门的法官考评委员会，可以考虑采用购买社会服务的方式聘请专业人员建立科学的法官业绩评价体系。

五、结语

本文对于司法改革后的审判管理监督机制进行了理论初探，还有不甚完善之处，下一步工作考虑以贵州法院为样本进行有针对性的实证调研，通过司法改革前后同期服判息讼率以及上诉率等数据对比，反观审判管理监督机制运行的有效性，总结司法改革过程中的有益经验。

[ 注 释 ]

①<人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)>.

②徐枭雄.让审理者裁判 由裁判者负责[J].湖北警官学院学报，2015，3(3).

③谢佑平，万毅.司法行政化与司法独立：悖论的司法改革——兼评法官等级制与院长辞职制[J].江苏社会科学，2003(1).

④刘雪青.当代中国司法改革及其路径选择[D].黑龙江大学硕士研究生论文，2015-3-20.

⑤彭艳芬.审判监督的认识论分析[J].广西政法管理干部学院学报，2007，7，22(4).

⑥何家弘.司法公正论[J].中国法学，1999(2)：11-19.

⑦[美]罗·庞德.通过法律的社会控制·法律的任务[M].北京：商务印书馆，1984.

⑧姜蕾.基层法院审判监督工作机制探析[EB/OL].中国法院网，2012-8-24.

⑨最高人民法院<关于完善人民法院司法责任制的若干意见>第24条“对于有下列情形之一的案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果：

(1)涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；

(2)疑难、复杂且在社会上有重大影响的；

(3)与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；

(4)有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的.

院长、副院长、庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论.院长、副院长、庭长针对上述案件监督建议的时间、内容、处理结果等应当在案卷和办公平台上全程留痕.

⑩最高人民法院<关于完善人民法院司法责任制的若干意见>第9条“明确审判委员会统一本院裁判标准的职能，依法合理确定审判委员会讨论案件的范围.审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题.强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能.”

[1]<人民法院第四个五年改革纲要(2004-2018)>.

[2]徐枭雄.让审理者裁判 由裁判者负责[J].湖北警官学院学报，2015，3(3).

[3]谢佑平，万毅.司法行政化与司法独立：悖论的司法改革——兼评法官等级制与院长辞职制[J].江苏社会科学，2003(1).

[4]刘雪青.当代中国司法改革及其路径选择[D].黑龙江大学，2015-3-20.

[5]何家弘.司法公正论[J].中国法学，1999(2)：11-19.

[6]姜蕾.基层法院审判监督工作机制探析[EB.OL].中国法院网，2012-8-24.

[7]彭艳芬.审判监督的认识论分析[J].广西政法管理干部学院学报，2007，7，22(4).

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2095-4379-(2017)21-0026-04

苏萌，法学硕士，安顺市西秀区人民法院，纪检组长；金安，法学本科，安顺市西秀区人民法院，监察室负责人；徐丹丹，法律硕士，安顺市西秀区人民法院，监察室工作员。