村委会出租本村土地使用权村委会主任是否构成犯罪

赵颖莉

阜新市太平区人民检察院，辽宁 阜新 123000

村委会出租本村土地使用权村委会主任是否构成犯罪

赵颖莉

阜新市太平区人民检察院，辽宁 阜新 123000

随着我国经济发展的不断加速和房地产市场的升温，市场对建设用地的需求量也不断加大，国有土地的供应量和价格已不能满足建设单位的用地需求。很多用地单位将目光投向了农村集体土地，特别是近郊农村集体的土地。而近郊农村青壮年大多进城务工，自己的土地大多租给别人耕种或闲置，如果用地单位能给出一个合理的价格，农民肯定是乐享其成，认为这样是一种最直接、最实惠的方式，而地方政府为发展本地经济，增加税收，往往也倡导和鼓励村集体出租土地，甚至在村集体和用地企业之间充当媒介，牵线搭桥。据互联网上的不完全统计，近年来因出租土地，村委会主任涉嫌非法转让土地使用权罪而被立案侦查的案件逐年增长，而理论界和司法实践中却对涉案的村委会主任是否构成犯罪有很大争议，本文将结合真实案例，对于普遍性的村集体出租土地引发的法律问题、村干部涉嫌犯罪问题展开讨论，以此引发专家学者对农村土地制度的思考和对村干部命运的关注。

村委会；土地使用权；犯罪

案例：2008年5月1日，某市某村村委会主任马某代表本村村委会，与某矿业有限公司签订了土地租用协议，协议内容为：将该村集体农用地共计28亩以30年的租期租赁给该矿业公司用于排放煤矸石，该矿业公司付给该村村委会租金人民币118万元。该款项由马某家亲属及其他村民按土地份额分得。公安机关移送审查起诉后，检察机关经依法审查后认为，马某违反土地管理法规，未经批准，以牟利为目的，将28亩农用地租赁给他人使用，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第二百二十八条之规定，构成非法转让土地使用权罪，并依法向法院提起公诉。

法院经审理后认为，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送；倒卖土地使用权是指将土地使用权非法出卖给他人，或者为了出卖而向他人收买、租借土地使用权。土地使用权的转让、倒卖中均不包括出租土地的行为。该案中被告人马某作为该村村主任，代表村委会与某矿业有限公司签订土地租用协议，并非转让也非倒卖，因此其行为不符合非法转让、倒卖土地使用权罪的构成要件，根据罪刑法定原则，马某的行为不构成非法转让、倒卖土地使用权罪，一审宣告被告人无罪。

检察机关经过审查后认为，对土地的非法转让，应做广义理解，应包括非法出租、非法抵押等，土地的非法出租是包含于非法转让中的一种形式，应涵盖所有违反土地管理法律法规，将土地使用权永久或在一定期限内转移给他人的行为，将土地租期定为30年，实际是采取了“以租代卖”的方式将农村集体土地出租给某矿业公司用于非农建设(排放煤矸石)进而规避法律的行为，且达到情节特别严重，应构成非法转让土地使用权罪，法院一审判决在适用法律上确有错误，应依法提请抗诉。

本案争议的焦点是被告人马某的行为是否构成犯罪。

有一种观点认为，构不构成犯罪是个严肃的法律问题，必须以有效的现行法为基础和出发点，而不能抛开法律去谈司法问题，无论是从法律规定的形式上，还是从被告人“违法”的情节上，都存在着诸多问题，按照疑罪从无的原则，应认为无罪，具体理由如下：

一、本案中，被告人马某不是非法转让土地使用权罪的主体

刑法第228条规定：“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。”刑法第231条规定：“单位犯本节第221条至第230条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”

从上述法律规定可以看出，此罪是一般主体，单位可以成为犯罪主体，单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以构成该罪。很多人可能很自然地就认为村委会构成单位犯罪，村委会主任也构成本罪。但笔者认为，无论村委会还是村委会主任，能否成为本罪的主体都值得商榷。

(一)单位犯罪中的单位并没有明确包括村委会

刑法第30条规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。”最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体应用法律问题的解释》第一条：刑法第30条规定的“公司、企业、事业单位”，既包括国有、集体所有的公司、企业、事业单位，也包括依法设立的合资经营、合作经营企业和具有法人资格的独资、私营等公司、企业、事业单位。可见，村委会是不是单位，法律和司法解释并不明确。而公安部2007年3月公布的《关于村民委员会可否构成单位犯罪主体问题的批复》中倒是有“对以村民委员会名义实施犯罪的，不应以单位犯罪论，可以依法追究直接负责的主管人员和其他直接负责人员的刑事责任”的规定。当然，这一批复是否有法律上的效力，还值得探讨。同时，按照村民委员会组织法第二条的规定，村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策，更明确地说，村委会的领导机制是民主议定制，而不是领导负责制，换句话说，就是在这种决策机制下，不存在“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。所以村委会是否是刑法意义上的单位并无法律依据，法无明文规定不为罪。退一步讲，本案中的村委会如果构成单位犯罪的话，由于本案中出租土地的决策都是通过村委会的集体讨论，以村委会的名义作出的，根据罪责刑相适应的原则，犯罪的罪责主要应由村委会承担，起诉作为村委会成员的主任是不符合罪责刑相适应原则的。

本案中，作为村委会主任，被告人马某也是农民，应该说也不完全懂法。以为有镇里领导支持、某矿业公司承诺办手续、村委会集体讨论、没有谋取个人私利，租金该给谁给谁，自己只是代表村委会签订土地租用协议，所以，从主观上，他根本不认为自己的行为是犯罪，特别是出租土地的协议签订后，上级领导高兴、老百姓高兴，他有的可能只是使命感和成就感。但案发后他却要对犯罪收入的总额负责而被处以高额的罚金，这违背了罪责刑相适应的原则。

(二)被告人出租土地的行为并非必然出现违法的后果

按照马某的供述，在与某矿业有限公司签订租用土地协议之前，该公司曾承诺所有手续都由其公司办理。那么用地单位办理用地手续的程序复杂，周期长，如果在用地手续办理中被查处，可能就被认为是违法，如果办妥了用地手续，那就是合法的了。至于后期某矿业公司是否补办了建设用地规划许可证等相关用地手续则无相关证据，也就是说，这些所谓的非法用地最后完全可能被合法化。

(三)出租土地的法律后果不应由村委会主任来承担

按照《土地管理法》、《城市规划法》和《建筑法》的规定，建设单位应取得建设用地规划许可证、土地使用证后，再取得建设工程规划许可证、施工许可证等一系列手续，方可开工建设。也就是说，村委会虽然把土地出租给了用地单位，但用地单位只有在取得了一系列手续之后才能开工建设。用地单位在未取得这一系列手续的情况下就开工建设，其后果自然应由建设单位承担，而不能转嫁给出租土地的村委会及村委会主任。另外，国土和规划监察部门监察不力，往往不能及时发现和查处用地单位的违法建设行为，对耕地的破坏也有不可推卸的责任，对此检察机关应在办理案件的同时对相关单位下发检察建议予以整改。

二、农村集体组织出租土地在法律上存在合法因素

不得不承认，本案涉及的土地属于被告人马某所在的村集体所有，即被告人所在的村集体对本案土地享有所有权。而从法律上说，所有权属物权范畴，是绝对权，是权利人对物的占有、使用、收益和处分的权利。《民法通则》第71条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。既然我们认可村集体对土地的所有权，就应该承认村集体对土地的占有、使用、收益和处分的权利。村集体对土地的出租本身就是行使收益和处分(使用权)的权能。从这个意义上说，村集体出租土地的行为是合法的，也是合理的。近年来，甚至还有不少专家学者提出农用地直接入市的建议。

当然，保护耕地的意义和必要性也不容质疑，因此，保护耕地已成为我国的一项基本国策和法律制度，宪法和相关法律、法规中都有保护耕地的规定。正是基于此，有人认为被告人构成犯罪，村集体将耕地出租用于非农建设侵害了国家利益，违反了刑法第228条(上文已详述)，土地管理法第31条：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。第44条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”

很显然，同样依据宪法和法律，我们对村集体出租土地的行为的合法性却得出了不同的结论。不可否认，我国的土地法律制度存在着矛盾和缺陷，也体现出集体利益和国家利益之间的矛盾和冲突。于是，有观点认为，当国家利益和集体利益发生矛盾和冲突的时候，应以国家利益为重，但物权法第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这一条被法律专家表述为物权的“平等保护原则”，即无论是国家的，还是集体的、私人的物权都应得到平等的保护，无所谓轻重。

该观点中，被告人马某的行为性质同样是依据法律却得出截然不同的结论，这种情况是由法律本身的矛盾和缺陷造成的，我们不能把这种矛盾和缺陷的不利后果强加在被告人身上。按照有利犯罪嫌疑人和被告人的刑诉理论，在我们的认识既可以得出有利于嫌疑人和被告人的结论，又可以得出不利于嫌疑人和被告人结论的时候，我们应该做出有利于嫌疑人和被告人的选择，认定其不构成犯罪。

综上，被告人马某代表村委会出租土地，从犯罪的主体、动机和目的、犯罪后果等方面分析，马某是否构成犯罪都值得探讨。同时，我们也应考虑，现行土地法律制度是否需要修改，如何修改，以解决法律与现实之间的矛盾。

D922.3；D920.5

A

2095-4379-(2017)33-0113-02

赵颖莉(1974-)，女，汉族，阜新市太平区人民检察院，检委会专职委员。