内蒙古口岸服务方式转变研究*——立体化法律服务网的建立与完善

孙 蕊

呼和浩特职业学院经济管理与法学院，内蒙古 呼和浩特 010000

内蒙古口岸服务方式转变研究*
——立体化法律服务网的建立与完善

孙 蕊

呼和浩特职业学院经济管理与法学院，内蒙古 呼和浩特 010000

内蒙古自治区在向北开放战略中处于重要地位，是国家“一带一路”战略中的重要节点。全区铁路口岸、公路口岸、航空口岸、水运口岸四种形态都存在，大部分口岸对蒙古国和俄罗斯开放。随着内蒙古经济的快速发展和“一带一路”战略的提出，如何转变服务理念、制定统一的服务标准体系，更加突出口岸服务的安全与创新并举，科学化与便利化、人性化并用的服务体制的建立就显得尤为重要了。

内蒙古口岸；特点；现状；立体化法律服务网；建立与完善

一、内蒙古口岸的特点

内蒙古自治区位于中国北部，东西直线距离2400多公里，南北跨距1700多公里，地理形态呈现多样性，既有森林又有大草原，既有隔壁沙漠也有山脉丘陵。与多样性的地理形态对应的是绵延4221公里的边境线，这使得内蒙古自治区在向北开放战略中处于重要地位，是国家“一带一路”战略中的重要节点。目前，全区铁路口岸、公路口岸、航空口岸、水运口岸四种形态都存在，大部分口岸对蒙古国和俄罗斯开放。各口岸所处的地理位置不同，其具备的开放程度和战略意义也不同。

内蒙古自治区人民政府口岸办公室是代表自治区人民政府管理协调口岸事务的主管部门。设有口岸的各盟、市、旗成立了口岸(委)办，负责协调、管理本地区的口岸工作。口岸主管部门和各口岸办主要负责口岸建设规划、计划并组织实施，协调边防、海关、检验检疫等国家口岸管理部门，为客户提供服务。各口岸还设有外贸运输、外贸仓储、代理等服务部门，为货主、旅客提供良好的服务。

二、内蒙古口岸服务标准体系建立的必要性

随着内蒙古经济的快速发展和“一带一路”战略的提出，在发挥现有口岸工作的优点和优势的同时，如何转变服务理念、制定统一的服务标准体系，更加突出口岸服务的安全与创新并举，科学化与便利化、人性化并用的服务体制的建立就显得尤为重要了。

2014年12月19日，内蒙古自治区口岸办为进一步提升口岸管理和服务水平，根据现行法律、法规，结合国家和自治区的有关规定，组织制定了《内蒙古自治区口岸管理和服务标准(试行)》。该服务标准包含口岸开放水平、保障水平、综合管理水平、综合服务水平、考核评价等多个层面，填补了自治区口岸工作在在口岸管理和服务标准上的空白。但是，该标准在具有指导意义的同时，在具体性和可执行性上仍有待提高。一个完整的口岸服务标准体系涵盖了管理和服务两个层面，涉及到与口岸有关的设施、机构、制度、环境、联动等多方面的问题。因此，一个科学严谨、具体明确、具有可操作性的口岸服务标准体系的建立对于口岸管理和服务水平的考核和提高是十分必要的。

三、内蒙古口岸法律服务现状分析

在整个口岸服务体系的建立过程中，法律服务是其中一个重要环节。经过一个阶段的课题调研，内蒙古口岸的法律服务现状呈现以下几个特点：

服务理念上：积极协调、努力服务，但服务过程参与度不高。

调研中，满洲里铁路口岸在服务理念上，建立了积极的协调机制，责任管理制度、自我评价系统，并积极与企业沟通，发现问题及时与一关两检沟通协调，效率较高。在细节上，满洲里铁路口岸的口岸办公场所设置上充分考虑到协调工作的便利性，口岸办居中层，企业和其他管理部门分别居上下楼层。

策克口岸办公室在口岸管理方面也有一些新的尝试，把服务对象视为“顾客”，关注市场的反应，积极招商引资。

内蒙古各口岸办在服务理念上能以服务为出发点，以协调和解决问题为目的。不足之处在于，在服务过程中，口岸管理决策内容信息和服务性收费信息透明度不高，公民口岸管理参与度有限，缺乏服务第三方监督机制。

行政体例设置上：行政级别不对等，存在执法权分散和行政效能不高的问题。

海关等单位级别较高，口岸部门在协调工作时带来不便。另外，行政执法权的分散和行政执法机关的职权竞和多头执法容易造成行政部门间的推诿，行政效能低下。调研中，满洲里公路口岸旅游人员通关费及车辆保涵收费的收取设置上即存在行政效能有待提高的问题。监管体制上权力博弈的难题不易破解。

立法上：适用口岸管理的专门的规范性法律文件缺失，现行可依据的政策和管理办法居多。

检验检疫、海关部门都有自己适用的法律、行政法规和部门规章等规范性法律文件，但现在口岸系统缺失可以适用的同级别的专门规范性法律文件。现有较新可适用的规范性文件主要包括：《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》(国发〔2015〕16号)，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发〔2015〕72号文)，《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法(试行)》，(内政办发〔2017〕38号)，内蒙古自治区口岸管理和服务标准(试行)(2014年12月)等。其中，政策和管理办法居多。

执法上：有针对企业和公民的法律服务，但服务方式单一。

“一关两检”及各口岸做到了一定程度的政务公开，在法律服务和政策的宣传上有自己的方法，但宣传上还是多以法律宣传手册等传统形式。宣传形式上过于单一，缺乏针对性和创新性。

司法上：部分口岸能与公检法等司法部门形成联动机制。

随着口岸的开放，人员的流动数量会不断增加，人员之间的复杂性会导致打架、滋事、盗窃、赌博、有偿陪侍等治安案件频发，人民生活秩序和财产安全受到威胁。地处边境的口岸，边防、武警、公安在分工和管理权限设置上不禁相同，难免会造成一些案件发生后得不得到及时处置。另外，对蒙古国和俄罗斯开放的口岸，还会存在对外贸易中的纠纷，如何快速高效的解决纠纷也是体现口岸法律服务水平的一个重要标准。

满洲里市检察院对口岸地区犯罪情况进行深入调研，认真听取进出境企业、商旅人员和口岸管理部门的意见建议，建立了满洲里口岸检察室，积极搭建与口岸执法部门的衔接平台，完善工作机制。在工作中检察人员进行便捷服务、专门服务和专人服务。检查室与边检、海关、检验检疫、外事、旅游等口岸相关职能部门建立健全联席会议制度，加强信息交流和情况通报，实现线索移送和信息共享。[1]2013年4月，满洲里市人民法院正式挂牌成立涉外民商事审判庭，专门负责审理发生在边境地区、诉讼标的额在100万元以下的民商事涉外案件。为更好地为口岸提供司法服务，法官们经常深入到国际商贸中心、中苏步行街等贸易人员密集地，就商户关心的涉外买卖合同纠纷、诉讼程序等内容发放宣传资料；现场释法，通过俄语、蒙语及汉语向国内外游客讲解我国法律法规，向他们宣传如何保护自身权益；发放便民联系卡，对外公布办公电话，接受法律咨询、答疑解惑……涉外民商事审判正成为满洲里法院一张靓丽的新名片。[2]

四、内蒙古口岸立体化法律服务网的建立与完善

基于内蒙古口岸服务方式的转变要求和服务标准体系建立的需要，一个立体化的法律服务网的建立和完善有其必要性。

《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》中提出：提升政府公共信息服务水平，加快推进电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗等信息化建设，为当地居民提供医疗、交通、治安、就业、维权、法律咨询等方面的公共服务信息。

立体法律服务网的建立和完善应该是以口岸服务对象的企业和公民为核心展开研究。纵向上包括海关、检验检疫等部门在内的监管机关与企业之间是行政隶属管理关系，计划监管机关的执法理念、执法依据、执法手段等多个角度入手，分析和研究怎样增强以服务企业为导向的软实力管理能力的提升。例如：对外国企业的法律法规宣讲、法律服务机构名录的建立、法律服务窗口的完善等。横向上企业和公民除了和监管机关的隶属管理关系以外，在市场经济中还存在与法律服务机构的横向法律关系。在服务的主体上，可以体现为专门的咨询服务公司或律师事务所的口岸经济法律服务业务。法律服务机构可以为企业和公民提供诸如知识产权法律服务、矿产资源类投资法律服务、保险业务法律服务、金融专项法律服务、税务法律服务、海事海商法律服务、危机处置法律服务以及参与谈判、风险评估，甚至还可以展开跨国律师事务所的合作。

具体来讲，包括以下几个方面的建立和完善：

(一)服务理念层面

在政策制定和具体服务中，地方政府和相关管理部门应该以企业和公民的利益为出发点，在公民、企业和口岸办公室之间建立信任和协作关系。口岸管理制度的最终实践者的公民和企业应该从管理制度的被动接受者转变为主动参与者。公民和企业参与度的提高有助于提高管理制度的科学性和可操作性，能够及时发现漏洞和缺陷，及时完善制度。参与的方式可以是听证会、座谈会、网络等多种形式。制度制定的透明度和参与度与公民、企业的服务满意度密切相关。

(二)行政体例设置层面

行政执法权的分散和行政执法机关的职权竞和多头执法容易造成行政部门间的推诿，行政效能低下。

调研阿拉山口岸时，2013年6月，阿拉山口市各机构组建和人员配备全面完成，形成了“一市一委一区”(阿拉山口市、阿拉山口口岸管理委员会、阿拉山口综合保税区)“三位一体”的管理架构。但阿拉山口岸的行政设置是否具有通用性值得商榷、借鉴和研究。

内蒙古策克口岸在行政设置上接近但又区别于阿拉山口岸。内蒙古策克口岸具体管理工作是由内蒙古自治区阿拉善盟额济纳旗(县)政府领导的口岸办公室负责的，策克口岸办公室于1993年6月23日成立，由额济纳旗(县)人民政府口岸管理工作领导小组领导，额济纳旗口岸办公室为科级常设机构，是同时处理口岸相关事务、外事事务、口岸外事旅游事务的办公室。策克口岸办公室由额济纳旗(县)旗委领导直接领导，口岸办公室一个机构负责多项业务，其中旗委领导负责决策，下属办公室工作人员负责具体事务处理和执行。所有事务集中处理，政府提供一站式服务，多个问题在一个部门就可以解决，为中蒙企业提供便利。口岸办公室职能集中，由额济纳旗政府领导管理，有利于口岸的规划制定和发展，使后期规划能顺利执行。[3]

(三)立法层面

检验检疫、海关部门都有自己适用的法律、行政法规和部门规章等规范性法律文件，但现在口岸系统缺失可以适用的同级别的专门规范性法律文件。现有较新可适用的规范性文件主要包括：《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》(国发〔2015〕16号)，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发〔2015〕72号文)，《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法(试行)》，(内政办发〔2017〕38号)，内蒙古自治区口岸管理和服务标准(试行)(2014年12月)。其他地区近几年颁行的地方性法规主要包括：《河北口岸服务办法》(河北省政府颁行，2015年2月施行)，《江苏省港口口岸码头开放管理规定》(江苏省政府颁行，2013年2月施行)，《上海口岸服务条例》(上海市人大颁行，2012年3月1日起施行)，《珠海市口岸管理条例》(珠海市政府，2013年3月1日施行)等。目前，很多地方性法规都存在颁行时间早，存在需要更新和修订的情形。没有立法层面的对等，在执法和司法的过程中就会缺乏依据。口岸及自贸区的发展迫切需要国家层面上法律制度的统一性架构，在一定程度上授权地方立法的个体性和创新性。

(四)执法层面

“一关两检”及各口岸做到了一定程度的政务公开，在法律服务和政策的宣传上有自己的方法，如满洲里铁路口岸这方面，有积极的协调机制，责任管理制度、自我评价系统，并积极与企业沟通，发现问题及时与一关两检沟通协调，效率较高。在调研新疆博州阿拉善口岸时，他们的政府功能除了行政管理外，也有法律服务机构主要解决工程类工资拖欠的法律纠纷。通过调研，我们发现，内蒙古口岸在法律服务能力和服务方式上的力度和针对性、创新性等方面仍有待提高。

调研北京首都机场的空港服务管理过程中，我们发现，北京海关在关务公开方面，以贴标识、立牌子(一人高的标识杆)，公告栏的形式把办理的程序，需要告知大家的法律法规展现在旅客面前，达到关务公开的作用。标识牌子比较多、分类详细，申报前告知旅客，让旅客主动申报。同时通过电视、微信公众号把相关办理程序、法律法规提前告知给旅客。电视节目中也在播出，尤其在节日、一些节点的时候进行广泛宣传。在节日、节点时在航站楼与其它单位一起做宣传，使用摆台子，发宣传册等方式(如：学雷锋日活动)。申报台那里摆放“青年文明号”的牌子，接受旅客的监督，开门迎客的方式，有什么意见可以去那里提，例如：通关体验不好也可提意见，有什么要求也可以提。这些都为内蒙古口岸法律服务方式多样化提供了很好的借鉴经验。

(五)司法层面

《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》中提出：提升边境地区国际执法合作水平。建立边境地区国际执法合作联席会议机制，加大对边境地区开展执法合作的授权，支持边境地区公安机关与周边国家地方警务、边检(移民)、禁毒、边防等执法部门建立对口合作机制。

满洲里检察院和法院在口岸工作中服务态度和方式的转变，体现了能动性和主动性，积极践行联席会议机制。内蒙古其他口岸在于司法机关协同工作方面可以向满洲里口岸学习。

(六)横向法律服务层面

口岸管理部门是否可以向社会律师事务所等第三方法律服务机构发出邀请，建立法律服务资源名录库，方便企业和个人在发生纠纷时及时寻求法律救济。口岸部门还可以定期根据相关具体服务标准对第三方法律服务进行评定，以达到良好的三赢效果。

综上所述，内蒙古口岸服务方式的转变，立体法律服务网的建立和完善，是两个方向多个方面的集合体。其中既需要国家层面立法的完善和制度的配套，又需要内蒙古各口岸服务理念的转变；既需要企业和公民的积极参与又需要社会第三方机构的积极配合。换言之，我们的目标是建立集一个合法化、合理化、科学化、便利化和人性化于一体的服务体系。

[1]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_12fd233680102uz7k.html.

[2]http：//nmgfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1526061.shtml.

* 内蒙古商务厅口岸办公室2017年度内蒙古口岸服务方式转变研究项目。

F752.8

A

2095-4379-(2017)33-0017-03

孙蕊(1980-)，女，汉族，河北石家庄人，法学硕士，呼和浩特职业学院经济管理与法学院，讲师，研究方向：诉讼法学。