检察机关提起食品安全行政公益诉讼的现实困境与出路

郭 明 谢厚群

湖北省鄂州市鄂城区人民检察院，湖北 鄂州 436000

检察机关提起食品安全行政公益诉讼的现实困境与出路

郭 明 谢厚群

湖北省鄂州市鄂城区人民检察院，湖北 鄂州 436000

由检察机关提起食品安全行政公益诉讼开启了以司法诉讼保护消费者权益的可能性尝试，对推进法治社会建设有着重要作用。检察机关在现实中也面临着许多困境，如何克服这些困难，实现检察机关在行政公益诉讼中作为公诉人的价值，就成为了重要的研究课题。

检察机关；食品安全；行政公益诉讼；程序；管辖信息公开；相关制度

一、检察机关提起食品安全行政公益诉讼的现实困境

一是案件线索来源渠道狭窄，检察机关未充分利用有效的案件线索渠道。当前办理的危害食品安全犯罪案件中，案件线索来源渠道主要是群众举报、公安机关自行侦查发现和行政执法机关移送案件线索。其中，群众举报和公安机关自行侦查发现成为最主要的案件来源途径，分别占检察机关受理此类案件总数的49.1%和26.4%，行政执法机关移送案件线索的案件仅占5.7%。①行政执法部门作为重要的案件线索来源渠道，存在责任缺失的问题。另外，检察机关的查处通常也是就事论事，很少在原案基础上继续深挖上下游。②正是如此，在民事或刑事诉讼后案件通常就此停止，而对于大量存在其后的行政机关的乱行为或不作为不提及，这样是治标不治本的做法。

二是涉及赔偿时损失界定难。公益诉讼更多的是补救受伤的社会公共利益，我们关注的是公共利益受损后将得到何种补救，除要求行政机关为或不为一定行为外，最常见的补救形式就是以金钱形式表现出来的损害赔偿。但是，由于公共利益的多样性，内容的不确定性，受损群体数量的差异性，无法逐一计算损失后进行叠加，何况单一个体的损害因为食品的消耗性和个体差异同样无法确认。③

三是多重诉前因素的考量。《试点方案》中规定，即使经过诉前程序，行政机关仍拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，检察机关也可以不提起诉讼。检察机关在行政公益诉讼上无疑拥有着广泛的自由裁量权。这种裁量权在很多方面有所体现，其中之一就是《试点方案》提出后一年内为数不多的公益诉讼体量。④虽然这些数字的证明力可能是有限的，因为检察机关对公益诉讼业务有一个逐渐熟练的过程，诉讼案件数量可能将在未来呈现不断递增的趋势。但是在行政公益诉讼上，检察机关的诉讼对象几乎全部集中在区县一级的行政部门，这很难让人相信，检察院在起诉之前没有考虑过起诉的阻力。⑤食品安全公益诉讼领域更是如此。以湖北省为例，尽管《试点方案》早已将食品安全纳入民事公益诉讼的范围之内，但是直到2017年3月28日，才由十堰市人民检察院提起了首例食品安全领域民事公益诉讼案件。而食品安全行政公益诉讼案件作为新纳入行政诉讼法规定的范围的案件类型，很难说不会遭遇类似的处境，甚至作为行政案件，起诉前的考量因素会更多。

四是相关制度的不完善。虽然行政诉讼法修改的决定已经通过，但是仅有原则性规定，即检察机关可以针对食品安全问题提起行政公益诉讼，但是对于起诉的具体程序、范围都无规定。《食品安全法》、《消费者权益保护法》等等配套法律都还未进行修改。具体实践如何推行还有赖于检察机关的摸索。

二、推进改革的可能路径

(一)便捷司法程序

食品安全事关百姓的生命健康。如果某一食品安全诉讼需要受害者经过长达若干月、甚至数年的诉讼程序而仍然无法解决，那么司法的公正将受到质疑，这是对人权价值和法治社会的挑战。⑥针对食品安全案件的特殊性，食品安全公益诉讼应多注重特别程序。主要解决“赔偿标准确定难”“食品安全标准选择难”“管辖难”的问题。⑦在涉及食品安全案件的审理机制上，推行简便审理方式与速裁机制。在程序选择上，要首选简易程序审理的方式。食品安全司法却有更为特殊的需求。一方面，基层民众法制知识不多，理解能力有限，过于复杂的司法程序只能让淳朴的民众望而却步；另一方面，食品安全问题通常影响面大，程度严重，问题急需得到解决。

(二)管辖问题

公益诉讼案件一般涉及的范围非常广泛，有时甚至跨越全国各省、各地区。因此，公益诉讼在选择法院管辖上一般都比较困难。由于公益诉讼一般都是有重大影响的案件，尤其作为行政公益诉讼案件，因此，建议食品安全公益诉讼一审法院为中级人民法院。⑧就地域管辖而言，应该改变普通诉讼管辖中的“原告就被告”原则，以排除被告住所地法院可能形成的地方保护主义的潜在干扰。同时，就食品安全公益诉讼的审理程序而言，应该成立食品安全诉讼特别法庭，建立特别诉讼机制。

(三)损失界定的可能方式

食品安全领域的公益诉讼案件是一类特殊的案件，为了确定补救赔偿公共利益损失的数额，首先需要确定何种公共利益在何种程度上受到损失。这里的公共利益具有多样性和不确定性。首先，也是最为明显的当然是受到不安全食品直接危害的消费者所受到侵害的权益。再者，从社会整体的角度来看，食品领域一旦出现安全问题，对该地区的经济将会带来众多不利影响。①食品安全问题会阻碍产业发展。就消费者个体和社会整体而言，对于食品安全质量标准有着一定的期待，而针对不良商家的质量不合格食品行政机关的不作为或乱行为无疑损害了民众的期待利益。在将来的交易中，消费者将会花费更多成本对于产品进行识别，判断其是否可被安全食用，而生产者为扩大市场也相应需要作出更多努力以证明其食品安全性。更甚者，食品安全问题可能直接导致某一产业的败落。自三鹿毒奶粉事件之后，乳制品行业在国内的发展几乎出现停滞。大部分条件允许的家庭都会选择高价从国外进口婴幼儿奶粉，而拒绝食用国内品牌奶粉。②食品安全问题会增加公共服务负担，进而增加企业生产成本。一旦出现食品安全问题，政府无疑需要做出一定的措施以应对。其中不可避免的是加大监管处罚力度，相应增加的是行政资源的投入。比如提高食品领域的进入标准，制定更高的食品安全标准和更严格的鉴定程序等等。另外还要进行对公众宣传与安抚，以尽量降低事件带来的不良影响。在这种情况下，市场进入门槛提高了，企业生产的成本也会相应增加。而进入难还会减少市场竞争，抬高市场价格。

(四)重视行政诉讼作为手段的功能

在行政诉讼中，检察机关作为适格原告是有着天然优势的。同为公权力机关，检察机关与行政机关之间并无隶属关系，与其他适格原告相比处于天然优势地位，在行政诉讼中更容易达到起诉和胜诉的目标。另一方面，不同于环境公益诉讼中检察机关面临的最棘手的阻碍，即地方政府意志与地方保护主义，在食品安全公益诉讼中检察机关面临的行政压力要小得多。正是在这样的前提下，可以考虑与行政机关的合作为主，即主要通过检察院提起公益诉讼对行政机关带来压力，起到警示的作用，督促其更正行政行为。食品安全行政公益诉讼可以作为一种手段，而不一定要以起诉或胜诉为结果导向。行政诉讼的最终目的仍然是为了“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。如依斯海·布兰克所言，辅助原则作为一项政府原则，基本意旨是政府必须将权力和职责下放至能够有效履行此种权力和职责的最小管辖层次，或者说，最接近公民的层次。⑨同级检察机关与行政机关虽然属于相同层次，但检察机关作为监督者，与被监督者——下属于行政机关的某部——仍然有着高下等级差异，因此，在处理类似问题时，应该是行政先行，大量的行政公益诉讼无疑会降低民众对于行政机关的信任和尊重。另外，督促行政机关更正行为行为或督促行政机关起诉也有利于节约司法资源。

(五)加强信息公开

另外推行信息公开制度的社会基础良好。人们越来越多的在各种领域，特别在食品安全与消费维权上，达到了前所未有的共鸣，各类食品安全消费维权案件的发生在引起了社会的广泛关注，公民法律维权意识正在不断增强。此时强调信息公开不仅是对于现实需要的回应，同时起到了法律的教育引导的作用，激励公民更多使用法律维权。

(六)完善行政公益诉讼相关的配套机制

行政公益诉讼虽然已经被写入行政诉讼法，但是有关规定仍然十分粗略，配套的机制也有待完善。比如行政公益诉讼提起的程序等细则问题，而食品安全问题的具体范围也有待进一步详细规定。具体到食品安全领域，《食品安全法》、《消费者权益保护法》等相关法律也有待进一步的完善。鉴于行政诉讼法的修改，相信未来相关法律也会很快做出相应修改。另外，还有公益诉讼资金的管理制度、后续监督和上诉制度等都有待进一步完善。

[注释]

①王永初，于小克.五个方面破解危害食品安全犯罪中的司法困境[J].人民检察，2014(16)：75-76.

②同上.

③胡金龙.检察机关食品公益诉讼探讨[J].西南政法大学学报，2012(1)：112.

④余凌云，高刘阳.检察机关提起行政公益诉讼的现实困境与出路[J].人民司法(应用)，2017(13)：9.

⑤同上.

⑥张庆庆，涂永前，郭金良.我国食品安全法律实施中的司法制度创新研究[J].科技与法律，2016(1)：70.

⑦同上.

⑧姜涛.检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考[J].政法论坛，2015(6)：3.

⑨Yishai Blank，Federalism，Subsidiarity，and the role of local governments in an age of global multilevel governance，Fordham Urban Law Journal，Vol 37，NO.2(April 2010).509-557.熊光清.从辅助原则看个人$社会$国家与超国家之间的关系[J].中国人民大学学报，2012(5)：72.

⑩同⑥.第13页.

⑪同上.

D925.1

A

2095-4379-(2017)33-0111-02

郭明，男，湖北省鄂州市鄂城区人民检察院，案件管理部负责人；谢厚群，男，湖北省鄂州市鄂城区人民检察院，民事行政检察部业务主任。