民国时期西藏地方法制史*

任 明

西藏民族大学民族研究院，陕西 咸阳 712082



民国时期西藏地方法制史*

任 明

西藏民族大学民族研究院，陕西 咸阳 712082

民国时期西藏地方法制史分为北洋政府时期法制史和南京国民政府时期法制史。本文对民国时期法律法规进行分类详述，可以看出民国时期西藏地方的法制虽然有种种不足，但是在捍卫西藏是中国领土不可分割的一部分，抵制帝国主义企图染指我国西藏领土的阴谋当中起到了不可忽视的作用。重新研究其法制得失，为当今治理西藏法制建设应该有现实意义。

法制；规定；法令

民国时期始于1912年孙中山建立南京临时政府，终于1949年南京国民政府的覆灭，在这短短的三十八年时间，刚刚成立的中华民国就要面临自清末以来出现的边疆危机，因此，在整个中华民国时期，捍卫国家主权，维护中央对边疆地区的治理成为这一时期法制的重点。

一、北洋政府时期的西藏法制

北洋政府时期始于1912年1月1日孙中山就任临时大总统，终于1927年4月蒋介石在南京建立了南京国民政府。这一时期颁布的的法律法规比较多，主要有1912年发布的《蒙藏事务局官制》法令；1913年发布的《西藏第一节国会议员选举法》、内务部公布的《寺院管理暂行规则令》；1914年发布的《蒙藏院官制》；1915年10月29日发布的《管理寺庙条例》；1918年发布的《蒙古四部西藏第二届众议院议员选举施行法》等。这一时期的法律制度，明显还不全面，仅限于官制等一些方面。但毕竟是这些法律制度对确立中央对西藏的管辖权和治理权起到不可忽视的作用。

(一)以根本大法确立对西藏地方的主权

1912年1月1日，中华民国在南京宣告成立。孙中山颁布了《中华民国临时大总统宣言书》，该宣言书强调“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族统一”。①3月，孙中山主持制定的《中华民国临时约法》公布，该明文法规定：“中华民国领土为二十二个行省、内外蒙古、西藏、青海。”以法律确定了西藏是中华民国的领土。同时还规定西藏和内地各省、内外蒙古一样，可以自定遴选参议院的方法，选派五名代表参加中华民国参议院，成为参议员。

1914年5月1日，民国政府颁布了《中华民国临时约法》，该法规定了中华民国的领土，仍就是大清帝国统治时期所有的疆域，满、蒙、回、藏等各族享受的待遇永远不改变其效力。

1923年10月10日公布的《中华民国宪法》中地方制度第一百三十五条规定，内蒙古、外蒙古、西藏以及青海，按照当地群众的意见，划分为省、县两级。还没有设立省和县之前，根据法律来确定当地的行政制度。

(二)确立了西藏人士参与国家管理的制度

根据民国二年七月公布的《中华民国国会组织法》规定，参议院的参议员包括由西藏选举会选出十名参议员。民国七年二月十七日公布的《修正中华民国国会组织法》，规定西藏可以选出七名参议员。

(三)西藏第一届国会议员选举法

1913年4月中华民国第一届国会在北京召开。同年10月颁布了《西藏第一届国会议员选举法》，该法规定了西藏第一届参议院议员和众议院议员的选举，在当地地方政府所在地进行。选举监督由蒙藏事务局总裁负责，选举细则由选举监督自己决定。②

(四)宗教管理法规

1913年6月，北洋政府内务部公布《寺院管理暂行规则令》。该规则令规定，寺院财产由主持管理，主持的继任者，由寺院的习惯来决定；寺院住持和其他的寺院负责人不得将寺院的财产变卖或赠予，但是如果有特殊原因，呈请该省的行政长官并经其许可；行政长官为前项许可，上报内务部总长审批。不论何人不得抢去寺院的财产，如果该寺院的财产依法收归国有的话，必须要有该省的行政长官报告给内务总长，并呈请财政部长交由国库接收；前项应归国有的寺庙财产，因为要办理地方公益事业时，由该省行政长官呈请内务总长和财政总长许可拨用；一家或者一姓独立办的寺院，该寺院管理以及财产处分权依照寺院的习惯处理。

1915年10月29日，袁世凯以教令第66号公布《管理寺庙条例》，共5章24条，于1926年5月加日修正。该寺庙条例令重点规定有三条：第一，久经荒废没有僧道的寺庙，由地方官查明保护，另选主持；第二，关于寺庙的规矩习惯，做到不扰乱公共秩序和不违背善良风俗为限；第三，凡是僧道开会讲演或者是延请讲演时，讲演范围要在阐扬教义、化导社会和启发爱国这三者之内。

二、南京国民政府时期的西藏法制

1927年4月，蒋介石在南京建立了南京国民政府，替代了北洋政府。为了加强边疆的建设，第二年，南京国民政府公布了《中华民国国民政府组织法》，决定设立设立蒙藏委员会。南京国民政府自1927年起至1949年共计二十二年，颁布的关于西藏的律法大大超过了北洋政府时期，对治理西藏的法律化作出一定贡献。

(一)确定西藏地方法律地位

南京国民政府成立之后，继续沿袭北洋政府时期对待西藏的基本政策，以国家立法的形式来确定西藏是中国领土不可分割的一部分。

1931年6月1日，南京国民政府制定《中华民国训政时期约法》规定：“中华民国领土包括各省及蒙古、西藏；中华民国永为统一的共和国；中华民国国民，在法律上一律平等。蒙、藏的地方制度，就地方的情形，另以法律定之。”③该约法还规定了国民大会、立法院、监察院等当中的西藏地方代表的名额；在国家政治生活方面，给予了西藏与内地各省平等的地位。

(二)南京国民政府治藏的经济法制

1.免税政策

英国每年向西藏贵族提供“免税证”，该证的作用是由印度进入西藏的商品可享有免进出口税的待遇，而英国之所以这么做是为了拉拢西藏的贵族。④为此，南京国民政府财政部于1935年6月20日就西藏与内地各省通商减免税事呈行政院文。在该文件中，西藏与内地土货经过海道往来运输，总税务司打算效仿云南与内地货运经外洋口岸领用红单证明缴纳按税办法办理，但是当时西藏没有中央政府的海关，于是决定由中央驻藏专员代为执行所有证明手续。⑤

2.西藏建设初步计划

1935年5月24日，高长柱等人与财政部等会商西藏建设初步计划并修正通过事致蒙藏委员会报告。该西藏建设初步计划涉及到了公路、电台、邮政和教育四个方面。公路方面，修筑西宁至拉萨的公路。电台方面，在扎什伦布寺增设电台一处。邮政方面，第一，增设甘孜至昌都的邮线，与西藏的驿站衔接上；第二，设法将拉萨邮政局并入邮政总局；第三，邮政总局派人跟随班禅考察，筹划整理与发展计划。教育方面，在扎什伦布设立四所小学，由教育部派人负责成立，并制定的课程及编制等情况要考虑西藏当地情况，向学生教授三民主义思想以及科学知识，注重对学生的汉文和汉语课程的教育。如果有成效的话，再推而广之。

3.南京国民政府治藏教育制度

1927年4月，南京国民政府成立，就开始计划将三民主义思想推行到全国各地。1929年6月17日，国民党三届二中全会通过了蒙藏决议案。在该案中教育部分，首先提到令蒙、藏、西康等地教育部门要设立学校，编写、翻译关于三民主义各类书籍，普及国民教育，厉行识字运动，改善礼俗，使当地百姓受到三民主义的教育，从而具备自治的能力。其次，在南京设立蒙藏学校，以此来作为培养建设蒙藏人才地方。由蒙藏各地推荐优秀的青年考试入学，附设蒙藏研究班，对蒙藏事务进行专门研究。第三，在南京以及其他一些地方，设立收容蒙藏青年人的预备学校，制定优待蒙、藏、新疆、西康等地学生的办法。

4.南京国民政府治藏管理寺庙制度

(1)寺庙管理制度。1929年内政部制定了《寺庙登记条例》，凡一切坛庙寺院庵观，除依照关于户口调查以及不动产登记制法令办理外，并应该依照本条例等记。寺庙等级分为三种：人口登记、不动产登记和法物登记。登记机构应该准备寺庙登记簿、寺庙人口登记簿、寺庙不动产登记簿和寺庙法物登记簿。

(2)喇嘛管理制度。1935年12月9日，南京政府颁布了《管理喇嘛寺庙条例》。该条例规定：喇嘛寺庙及喇嘛，都由当地地方官署管理，受蒙藏委员会的监督；北平等处的喇嘛寺庙，蒙藏委员会设专门机关管理；至于其他各地的喇嘛寺庙，由蒙藏委员会决定，如果认为有必要管理，另设专管机构；喇嘛转世，以从前的转世为限，以前不转世的喇嘛，除非经过中央政府的批准，不得转世；各职任喇嘛，按照惯例，给予安置；如果喇嘛道行深或者是勤于爱国，由蒙藏委员会呈请奖励，如果有违背教律或者是违反政府法令，有蒙藏委员会呈请惩罚；喇嘛寺庙及喇嘛应该向蒙藏委员会处登记；喇嘛的劄付度牒，有蒙藏委员会核实给予；喇嘛转世、任用、奖励、登记办法，有蒙藏委员会制定并呈请行政院批准。

(3)喇嘛任用制度。1936年2月10日，蒙藏委员会颁布了《喇嘛任用办法》。该《办法》规定，职任喇嘛的缺额依照惯例照常设置，除非原任职机关已取消或改做其他组织、所观寺庙无佛像法器、寺庙以出卖或者被租赁、寺庙被没收或改为他用，寺庙贵重部分被焚毁，出现以上其中一种情形，由监督机构查明裁撤。不过这个办法多规定的是内地(如北平等)城市不同职任喇嘛的任用、报请程序的明确规定。关于西藏方面喇嘛的任用规定只有“喇嘛游牧部落职任喇嘛，及外蒙、西藏等处喇嘛寺庙职任喇嘛之任用另定之。”

(4)喇嘛奖惩制度。1936年2月10日，蒙藏委员会制定颁布了《喇嘛奖惩办法》。规定了奖惩种类、奖惩适用、奖惩办理程序和奖惩适用范围。达赖、班禅以及哲布尊丹巴活佛不适用于该办法。

奖励喇嘛的办法办法有晋给名号、给予封号、加给字样、优先任用、酌给奖金或奖品、加衔、记大功、记功，传令嘉奖或题给匾额等等。处罚喇嘛的办法有剥黄还俗、褫除名号、取消封号、取消字样、免职或降调、罚钱粮、取消加衔、记大过、记过和传令申斥等等。⑥

办理喇嘛奖励，由当地宗教部门或地方行政部门将该喇嘛的事迹(包括庙址、履历或源流)上报蒙藏委员会请示中央政府奖励；由蒙藏委员会负责审核对记功、传令嘉奖或题给匾额的奖励。

办理喇嘛惩处，当地宗教部门或地方行政部门将该该喇嘛犯罪事实详细陈列，上报蒙藏委员会，或者由蒙藏委员会查明请示中央处分；蒙藏委员会负责审核处罚对记过和传令申斥的处分。

(5)喇嘛转世制度。1936年2月10日，南京国民政府公布了《喇嘛转世办法》。根据该规定，只有历史上允许转世并一直转世的喇嘛圆寂后才有资格寻找呼毕勒罕(转世灵童)。

转世的过程有以下几点规定：第一，喇嘛圆寂后，必须由地方官上报蒙藏委员会备案。然后寻找到至少两名灵童，由地方官上报蒙藏委员会审查及掣签。第二、如果找到的是西藏地区之外寻认的灵童，则由蒙藏委员会驻北平办事处处长和北平喇嘛寺庙整理委员会主任委员，以及雍和宫的扎萨克喇嘛，共同到雍和宫金瓶掣签。第三、如果在西藏境内找到灵童，由国民政府驻藏办事长官和达赖喇嘛，在拉萨大昭寺金瓶掣签。第四，如果找到的灵童既有西藏地区之内的，又有西藏地区之外的，或有特殊情况的，将情况上报给中央政府来决定。第五，如果金瓶掣签时，达赖喇嘛还没有转世，由驻藏办事长官和班禅或者是掌管达赖喇嘛印务的人来主持。

走完上述程序，中签者即为某喇嘛的转世灵童，结果要上报给蒙藏委员会审查并且备案。同时要将消息告诉灵童及家属。⑦

关于裁撤呼毕勒罕(转世灵童)的字样的规定，不同的转世喇嘛各有不同。第一，达赖、班禅和哲布尊丹巴灵童掣签决定后，立即上报请求中央派人前来照料坐床，坐床之日，裁撤呼毕勒罕字样。第二，章嘉、噶勒丹锡坍图等呼图克图及其他驻京各呼图克图的呼毕勒罕掣签后，中签的灵童必须到南京觐见了国民政府主席，蒙藏委员会上报中央批准之后，裁撤呼毕勒罕字样。第三，驻扎蒙藏等处的呼图克图、诺门罕、班第达、堪布、绰尔济的呼毕勒罕金瓶掣签之后，中签的灵童必须到年满十八岁，经当地最高行政部门或盟长查明属实，上报中央核实批准后，才能裁撤呼毕勒罕字样。

根据《喇嘛转世办法》规定，灵童候选人不准有各个活佛亲族以及蒙古各盟其现任长官的亲属内寻找。

根据《喇嘛转世办法》规定，转世喇嘛的印信管理分为两点。第一，达赖、班禅和哲布尊丹巴圆寂时，由地方长官上报蒙藏委员会，由蒙藏委员会派人护理该喇嘛的印信。等中央特派大员到来，会同地方长官照料转世灵童坐床之时，将前任喇嘛印信授予继任喇嘛。第二，如果该喇嘛有封号，在他圆寂之时，其印信交由该喇嘛的商卓特巴严加保管：如果没有商卓特巴的，则交由该喇嘛徒弟之中的达喇嘛严加保管，等待灵童被裁撤掉呼毕勒罕名号的当天，由地方最高行政部门上报蒙藏委员会，授予印信给继任喇嘛。⑧

凡是赐给转世喇嘛的前辈的物品，除了按照惯例可以使用的以外，其余的必须经蒙藏委员会的批准，否则禁止使用。

《喇嘛转世办法》公布之后，先后应用于十三世达赖喇嘛转世和九世班禅转世的过程之中，尽管在两位活佛的转世灵童认定过程之中，因为西藏噶厦政府想要摆脱中央认定活佛的主持地位，导致中央与西藏地方之间产生矛盾。但是，国民政府坚持《喇嘛转世办法》，派吴忠信主持了十四世达赖喇嘛的坐床典礼，派关吉玉主持了九世班禅的坐床典礼，有力地捍卫了中央权威，确保了《喇嘛转世办法》的正常运行。

三、结语

民国西藏地方的法制史分为北洋政府时期的西藏法制史和南京国民政府时期的西藏法制史。在这个38年当中，历届政府都积极加强对西藏地区的法制建设，为在西藏行使完整的领土主权而奋斗，在抵制帝国帝国主义势力对西藏的侵略阴谋中起到了积极的作用。

北洋政府时期的西藏法制，在面临清末时期清政府的某些错误政策，以及清政府覆亡时驻藏川军在拉萨的内讧，导致十三世达赖在民国初年保持的亲英的态度。为此，北洋政府时期法制建设主要放在确立中央对西藏的治理权方面，制定的政策多是对管理西藏的中央机构的权限，因而这一时期对西藏的法制建设还不全面。

而在南京国民政府时期，政府加强对边疆地区的法治建设。仅对西藏来说，就制定了一系列行政管理法、教育管理法、宗教管理法等法规，远远的超过了北洋政府时期对西藏的法制建设，为实现治理西藏的法制化作出了一定的贡献。

但是，民国时期西藏地方的法制法制不可避免的存在一些缺陷。民国法律虽然强调民族平等。但是，由于民国政府代表大地主、大资产阶级和少数民族上层的利益，不可能够制定出真正代表少数民族人民利益的法律。参政议政的西藏议员，以及得到政府资助学习的西藏人士，人数很有限，无法在政治舞台上代表西藏人民。另外民国政府为了取得帝国主义对中国国内革命力量镇压的支持，对于帝国主义对西藏的侵略表现出一定的软弱性，为帝国主义干涉我国西藏地区的内政提供了可乘之机。

[ 注 释 ]

①总理对于蒙藏之遗训及中央对于蒙藏之法令[Z].<边政丛书>第四种，民国二十三年版，第57页.

②中国藏学研究中心，中国第二历史档案馆合编.民国治藏行政法规[M].北京：五洲传播出版社，1999：26.

③中国藏学研究中心等主编.元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编(第七册)[M].北京：中国藏学出版社，1994：2960.

④邢肃芝口述，张健飞，杨念群整理.雪域求法记：一个汉人喇嘛的口述史[M].上海：生活·读书·新知三联书店，2008：228-229.

⑤民国时期西藏及藏区经济开发建设档案选编[M].北京：中国藏学出版社，2005.

⑥张双智.民国治藏法规全编[M].北京：学苑出版社，2008.

⑦张双智.民国治藏法规全编[M].北京：学苑出版社，2008.

⑧张双智.民国治藏法规全编[M].北京：学苑出版社，2008.

[1]徐晓光.中国少数民族法制史[M].贵阳：贵州民族出版社，2002.

[2]孙镇平，王立艳.民国时期西藏法制研究[M].北京：知识产权出版社，2006.

[3]张双智.民国治藏法规全编[M].北京：学苑出版社，2008.

[4]徐百永.国民政府西藏政策的实践与检讨[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[5]中国藏学研究中心，中国第二历史档案馆合编.民国治藏行政法规[M].北京：五洲传播出版社，1999.

[6]中国藏学研究中心，等主编.元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编(第七册)[M].北京：中国藏学出版社，1994.

D

A

2095-4379-(2017)13-0042-03

2016年度西藏民族大学中国史重点学科一般项目“近代西藏地方法制史”部分研究成果(项目批准号：16ZGS011)。