“特岗计划”政策执行问题分析及发展展望

张雯闻

（华南农业大学公共管理学院，广东广州510642）

“特岗计划”政策执行问题分析及发展展望

张雯闻

（华南农业大学公共管理学院，广东广州510642）

“特岗计划”是为了解决我国农村以及西部地区教师短缺、教师质量不高等系列问题制订的特设岗位计划，该计划自2006年颁布实施以来取得诸多成就，但同时也存在许多执行问题。文章论述了“特岗计划”在政策执行过程中的问题，并为该政策进一步实施提供建议。

“特岗计划”；教师专业发展；教育政策执行

“特岗计划”是我国政府为缓解农村地区面临的一系列教师短缺、教学质量堪忧以及结构不合理等问题而制定实施的专项政策。该政策旨在用“中央出资、地方实施”的方式通过特设岗位解决地方政府面临的教育财政投入不足以及教师编制缺乏等系列问题。政策自2006年实施以来，在全国范围内取得巨大的成效，有效地缓解了中西部农村地区面临的师资困境，为义务教育公平的实现打下坚实基础。

但是在取得巨大成就的同时，“特岗计划”政策的执行也存在诸多问题。这些问题严重影响了该政策实施的效果，削弱了政府投入物力、人力的使用效率。因此，本文总结“特岗计划”政策执行中存在的问题，剖析问题的成因，并对政策进一步的调整、发展提出建议。

一、“特岗计划”政策执行问题

“特岗计划”自执行以来取得了诸多的成就，但同时也存在许多问题，笔者按照政策执行的过程，论述“特岗计划”政策执行中的问题。

1.地方政府层面

地方政府作为重要的利益相关者和政策行动者，是“特岗计划”实现政策目标、解决农村教师问题的关键所在。但该政策在地方，尤其是县市一级政府相关部门执行的过程中产生了许多问题，主要有三：特岗教师工资补贴发放和地方政府财政投入问题，特岗教师招聘问题，落实“特岗计划”过程中缺乏人文关怀问题。

其中，特岗教师的工资补贴发放以及地方财政投入的问题尤为突出。各项工资补贴层层申报，过程冗长，特岗教师的工资难以按时发放。[1]政策规定的待遇无法落实，[2]县级政府对特岗教师的专项活动、往返探亲、考试、体检等相关费用支持意愿较低，[3]严重挫伤教师的工作热情和积极性。[4]

教师招聘过程中的问题主要有二，一是政策执行过程中降低了特岗教师准入的标准，二是县市级层面的教师分配工作仍然存在“走关系”、“讲人情”的乱象。[5]一些地方的应届毕业生应聘特岗教师，通过筛选后仅参加十天至半个月的特岗教师培训即可获得教师资格证，而通过这种方式获得资格证的特岗教师很多专业性不够，难以胜任特岗职位，甚至有产生劣币驱逐良币的可能[6]；另一方面，由于地方政府缺乏激励和监管措施，在政策执行过程中，一些关系户更容易被分配到条件相对较好的地区，同时在服务期满进编的过程中他们也享受到更为优厚的待遇。

2.社区层面

（1）生活环境问题

“特岗计划”政策实施范围以西部偏远农村地区为主，许多地方交通不便、环境恶劣，严重影响了特岗教师工作的积极性。在“我的特岗故事”征文中，就有特岗教师这样描述自己的工作环境：“……报到那天，阳光热辣辣地直射到大地上。一路颠簸，终于下了车，学校位于一个沟底，似乎要被周围的群山吞噬。这里不到30米的半条街道，就是当地最繁华、最热闹的地方。由于刚开学，学生还没有来，杂草野花已经疯狂侵占了每个角落，年久失修的几排平房呆呆占据着有利地形……”[7]

在甘肃，对省内随机抽取的700位特岗教师的调研显示，新任特岗教师对学校交通条件、教学资源、食宿条件、校园环境、生活质量及周围环境方面都不太满意。[8]

不仅如此，与传统渠道招录的教师相比，通过“特岗计划”新录用的农村教师在地方缺乏社会资本，多面临着融入本地社群的困境。[5]在不熟悉的地方工作，缺乏对当地文化和社交网络的了解，限制了特岗教师的教学效能，影响了“特岗计划”的政策实施效果。

（2）少数民族地区特岗教师的文化适应问题

少数民族地区大多地处偏远，交通不便，特岗教师，尤其是非本地的特岗教师在这些地区遇到了严重的文化适应问题。一位被分配至青海省金源乡藏族聚集地区的汉族特岗教师曾这样描述他的特岗生活，“刚开始我连酥油的味道闻都不能闻，现在勉强还能吃一点。以前习惯不了，现在也在慢慢改变”。

这些在少数民族地区工作的特岗教师语言不通、难以适应当地的文化氛围，不能融入当地社群，不仅影响了他们工作的积极性，同时也影响了他们的教学效果。一位特岗教师在“我的特岗故事”征文中写道：“生活上的困难还都可以勉强克服，但如何与说民族语言的家长沟通，如何让调皮的学生安静地听课，成为我面临的最大问题。有家长打电话来，我只能请懂民族语言的同事帮忙接听，对于学生的各种闹剧，我也只能听之、任之。”

3.学校层面

学校是“特岗计划”实施的最后一个环节，也存在诸多问题，影响了特岗教师工作的积极性，减弱了政策在促进教育机会均等方面的作用，这些问题包括：特岗教师的工作负荷问题，职称评聘问题以及校领导的关心和同事交往三类。

工作负荷方面，许多地方的特岗教师都存在超负荷工作情况。基于贵州威宁和河北涞源的调查显示，大部分特岗教师每周教学课时都在22-25课时以上，这意味着他们平均每天有4-5节课，如果把批改作业和设计教学方案再加进去，他们根本没有时间去思考自身发展的问题。[9]

特岗教师身份特殊，在学校不能享受和正式在编教师同等的待遇，在评优、培训机会和职称评聘等方面也会受到学校的不公正待遇，[4]更有甚者，在日常交往中，一些同事乃至管理者将特岗教师与其他支教群体视为类似性质，或者因三年服务期与不入编的设置认为其具有“临时”性质。[5]

湖北恩施州的一位校长谈道：“特岗教师的到来，对于我们这种边缘的农村学校而言是百分百欢迎的，但是欢迎之余，我们也有我们的为难之处，如何对待这些老师促进他们的专业发展？如何让他们和我们学校其他的老师融为一体？由于他们的工资、编制、奖金、绩效等，都跟一般的教师不同，在对这些老师的管理问题上，我们遇到了很大的困难，处理不好会影响这些老师的积极性，从而影响他们的教学。”[6]

4.教师层面

（1）教师专业发展

教师专业发展是指教师不断成长，不断接受新知识、提高专业能力的过程。在这一过程中，教师通过不断学习、反思和探究来拓展其专业内涵，提高专业水平，从而达到专业成熟的境界。[10]从各地调研的情况看，特岗教师在前述三个方面均存在一定的问题。

师德方面，特岗教师能够正确理解与认识教师职业，具有一定的职业理想，但在农村工作后，住宿、交通、生活环境等各方面的问题都使这些满怀理想的热血青年陷入崇高理想与严酷现实的矛盾中。理想与现实的强烈反差使他们感到前途渺茫。[11]河北调查，受调查的138位特岗教师中有17.5%的人担心自己无法胜任教育教学工作。[2]

专业知识方面，一些特岗教师对学生发展知识了解不多，对特殊学生关注不够；学科知识不扎实，教育教学知识欠缺，对课程标准不熟悉，教学用语不规范，教学过程不能体现教学的科学性。[12]

专业意识方面，多数特岗教师自主专业发展的需求和动力不足，缺少把教育活动当做研究对象并理性审视自身专业水平与职业活动的意识。许多特岗教师并没有从内心深处认同、接纳这一职业并将其作为自己终身奋斗的事业，仅仅将其视为一种谋生的手段。[11]河北调查显示，特岗教师参加“特岗计划”的主要动机是就业压力下的就业选择（49.17%），仅有27.5%的教师是为了实现教师理想选择该职业[2]，一些特岗教师抱着“骑驴找马”心态。[13]

（2）特岗教师身份认同问题

特岗教师身份特殊，他们既不是正式的教师，也不是在编教师，只是在学校服务三年的特殊教师。[4]这种特别的身份某种意义上为特岗教师贴上标签，在社会交往中被强调特岗教师的特殊身份，[8]在专业地位上，由于特岗教师兼具新手教师与非正式教师的双重身份，成为同类教师群体中的边缘群体。[5]

尚未确定的编制，边缘的处境影响了特岗教师的身份认同，许多特岗教师将这一工作视作未来进入公务员系统或者其他行业的跳板，工作不积极、不主动，影响了他们的教学效果和自身的专业发展。

二、“特岗计划”政策执行问题的成因分析

分析“特岗计划”在不同层面遇到的执行问题，有两个重要的制度原因，分别是权利与义务不对等带来的政府执行问题，以及编制设计带来的学校、社区和教师专业发展问题。

1.权利与义务不对等与政府层面执行问题

究其根本，地方层面的执行问题与政策本身的设计相关。“特岗计划”是由国家统一公开招聘，国家财政支持的一项教师补充机制，国家将招聘权交给每个省，由省统一组织考试，将教师分配到各个乡镇农村学校，由各个县进行管理。这使“特岗计划”被生硬地分成三个部分，由国家财政买单，由地方政府管理使用，“特岗计划”对于县乡政府来说更多意义上是一个公共产品，有使用权，而且几乎是无偿使用。三年期限快到时，就像是新产品的保修期快到，地方政府想的是免费更换新产品，而不是延续原有产品的质量和使用价值。因此，“特岗计划”从一开始就预设了地方权利和义务不对等，为地方推卸责任埋下了伏笔；[14]此外，一些地方政府的“利己主义”使得教师的工资补贴不能及时发放，也未能设置地方措施帮助特岗教师了解本地文化、融入本地社群[13]，更谈不上对政策执行的自我监管和约束，以杜绝执行过程中的“走关系”、“讲人情”现象。

2.编制设置与社区、学校和教师专业发展问题

尽管“特岗计划”用中央出资、地方实施方式缓解了地方补充教师、改善教师队伍结构的目标，但同时“特设岗位”方法本身却为“特岗计划”带来了新的困境。

按政策设计，特岗教师有三年的服务期限，但三年后，特岗教师何去何从？他们还会继续在当地做老师吗？他们有没有必要发展自己的专业技能？有没有必须努力适应当地环境？对学校而言，能够将这些教师和其他公办教师同等对待吗？对本地社群而言，他们有没有动力去接纳这些外来的老师？配合、支持老师的工作？现有的证据表明，“特设岗位”制度设计在教师专业发展层面、学校管理和社区融入等多个不同层面影响了“特岗计划”政策执行的效率。

从以上分析中不难看出，“特岗计划”在解决当前教师队伍面临困境的同时也存在着诸多的问题，这些政策执行的问题在中央政府、地方政府、社区以及学校等多个层面均有所表现，并最终汇聚到特岗教师处，影响教师的专业发展和教师身份认同。地方政府缺乏激励机制和编制设计不合理是导致政策执行问题的主要原因，因此仍有必要对政策进行调整，提升政策执行的效率和效果。

三、“特岗计划”政策发展展望

“特岗计划”的制定和实施有效缓解了我国农村地区面临的教师困境，创立了补充教师资源的新机制。但同时，该政策也存在诸多不足之处，各层级的执行问题、制度本身的设计问题等都有待完善。展望“特岗计划”未来发展的趋势，可从以下三方面调整与完善：

1.完善政策实施细则,激励和约束地方政府行为

地方政府是“特岗计划”顺利实现政策目标、促进义务教育均衡的重要保障。但同时，地方政府层级也是政策执行问题频发的区域，“特岗计划”政策执行过程中的问题,如招聘问题、投入问题、缺乏人文关怀问题都与政策缺乏实施细则、地方政府行为缺乏激励和约束相关。

为了更好地执行“特岗计划”，减少政策执行过程中的问题，就必须要完善政策执行细则，激励地方政府投入，同时通过制度约束地方政府的行为，对特岗教师的招聘、管理过程进行监管。

其中，中央政府层面应关注资金的投入和监管，通过增加资金投入、建立专项资金绩效管理制度以及专项的地方政府行为监管策略等措施加强对“特岗计划”政策执行中的资金使用、人力投入的管理。需要指出，中央政府在发挥监管作用的同时，也要注意保证地方政府的积极性，赋予地方政府在政策执行过程中的自主性，有效地根据本地特点适当调整政策方案。

地方政府则可以创新地方财政保障制度，使“特岗计划”政策执行的资金来源多元化，同时也需要通过建立政策执行过程中的自查自纠机制督促地方政府官员落实政策，发挥政策效用。

2.严准入，抓管理，构建特岗教师专业发展机制

教师招聘工作事关教师队伍建设，政府一向高度重视，社会对此也高度关注。[15]但特岗教师招聘环节却乱象丛生，一些未经专业培训、没有专业资质的人选通过特岗教师招聘获得教师资格证，进入教师队伍，损害了教师队伍的声誉，不利于特岗教师专业发展。

严把特岗教师准入关，首先需要明确特岗教师招聘的要求和条件，并按该招聘条件严格执行。特岗教师的候选人应以高等师范院校的毕业生、全日制普通高校本科取得教师资格证书或者具备教师资格的学生为主，应聘人员报考时，其所学专业与所教专业应保持一致，同时也应因地制宜在青海、西藏等牧区结合本地教师劳动力市场的结构以及地形特点设立相应考核标准；此外，应严格规范招聘程序，公开选拔，择优录取，将特岗教师的组织考试考核放在省一级层面，由省级教育部门统一组织考试考核，借鉴高考和公务员考试的办法和要求，严把考核各个环节，保证将优秀人才选拔到农村教师队伍中去，并最终实现农村教师队伍的可持续发展。

同时也需要通过设立专项的管理机制，持续提升特岗教师的专业化水平，增加教师的职业认同，提升特岗教师的留任率，可在省级、县级和校级等不同层面制定特岗教师的专项管理措施，提升特岗教师专业化水平。

3.发挥政策合力，充分调动和利用国家的其他相关政策，实现“特岗计划”可持续发展

“特岗计划”是国家引导和鼓励高校毕业生到西部“两基”[16]攻坚县义务教育阶段从事农村教育工作，逐步解决农村师资总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍整体素质的专项政策，但它同时也是解决缓解我国大学生就业难、促进义务教育均衡发展的配套政策。[15]因此，在政策执行的过程中要注意与其他相近政策的联系，最小化政策执行的成本，最大化政策执行的受益。

具体而言，发挥政策合力的主要措施有二，一是将“特岗计划”与相似、相近政策合并执行，例如湖北省展开的“资教计划”与“三支一扶”计划合并执行的策略。二是将“特岗计划”与其他政策配套执行，促进教师专业发展和义务教育均衡，例如一些省份实施的“特岗计划”与“硕师计划”的衔接执行，“特岗计划”与“乡村教师发展计划”的配套执行等措施。

教师是人类灵魂的工程师。没有好教师，教育质量没有保障；没有好教师，义务教育均衡也只是空谈。“特岗计划”有效地保证了我国广袤的欠发达地区农村的教师供给，为这些地方教师队伍的建设提供了保障。虽然它在执行的过程中存在一些问题，但通过不断完善，它必将点亮农村义务教育的希望。

[1]周晔.“特岗教师”政策的现实困境与出路[J].教育发展研究, 2009，(22):6.

[2]杨凤勇,王锃,池溢.来自特岗计划教师的调查报告——以2009年河北省首批特岗计划教师为例[J].教育与职业,2010，(1):48-49.

[3]郑新蓉,杜亮,魏曼华.中国特岗教师蓝皮书[M].北京:教育科学出版社,2012.84,97-99.

[4]胡春梅,张伟.教育学视角下特岗教师幸福问题探讨[J].教学与管理（理论版）,2016，(12):56-58.

[5]杜亮.教师分层、社会流动与教育政策的完善:以“特岗教师”为例[J].河北师范大学学报(教育科学版),2014，(1):11-15.

[6]张雯闻.“特岗计划”政策执行研究——以E自治州为例的研究[D].北京：北京师范大学,2011.

[7]韩东.特岗三年情系大山[N].人民日报,2012-10-18（12）.

[8]金东海,蔺海沣,安亚萍.甘肃特岗计划政策的满意度分析与改进建议[J].中小学管理,2013，(10):35-36.

[9]安富海.“特岗教师”专业发展的问题与对策——基于对贵州威宁县和河北涞源县的调查[J].教育理论与实践,2014，(10):39-43.

[10]卢乃桂,钟亚妮.教师专业发展理论基础的探讨[J].教育研究,2007，(3):17-22.

[11]田宝军,王燕.“特岗教师计划”实施的现状调查与思考——基于对河南省T县的个案研究[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版),2013,(10):60-62.

[12]徐继存,宋朝.农村特岗教师发展现状的调查研究[J].当代教育与文化,2012,(1):58-64.

[13]王敏.利益的博弈:理性视角下的“特岗计划”[J].现代教育管理,2011，(1):83-85.

[14]辛治洋,何二林.论“特岗计划”的制度创新[J].教育科学研究,2015，(5):28-31.

[15]高闰青.教育公平视阈下“特岗计划”实施成效研究[M].北京:中国社会科学出版社,2013.202.

[16]湖南省教育厅.湖南统筹实施“特岗计划”完善农村教师队伍补充机制[EB/OL].[2012-08-27](2017-04-03)http:// gov.hnedu.cn/c/2012-08-27/658066.shtml.

（责任编辑：徐国红）

The Implementation Issueand Development of Te-gang Program

ZHANH Wen-wen
（College of Public Management,South China Agricultural University,Guangzhou 510642,China）

“Te-gang”Program is a policy dealing with the quantity and quality of rural teachers.This policy has been implemented since 2006.During the policy implementation process,a lot of implementation issues emerge.In case of that,this article reviews the implementation problem of“Te-gang”Program and the reason of those issues.Besides,it further discusses the policy development.

“Te-gang”Program;teacher professional development;educational policy implementation

G522.2

A

1009-3583（2017）-0090-04

2017-04-23

2016年广东省教育厅特色创新类项目“城镇化背景下广东省进城务工人员随迁子女教育机会研究”(2016GXJK014)

张雯闻，女，湖北恩施人，华南农业大学公共管理学院讲师。