土壤污染责任中的溯及既往的适用<br/>——从“常州毒地案”谈起

土壤污染责任中的溯及既往的适用
——从“常州毒地案”谈起

2017-01-27阙金凤

法制博览 2017年28期

关键词：污染者责任法信赖

阙金凤

武汉大学，湖北武汉 430072

土壤污染责任中的溯及既往的适用
——从“常州毒地案”谈起

阙金凤

武汉大学，湖北武汉 430072

历史遗留污染场地的土壤污染问题关乎公众的健康，亟需治理。然而按照有关侵权责任法的司法解释，我们不能要求污染者过去的合法排污行为的土壤污染责任。这是有悖于公平正义。本文将从无过错责任原则、污染者负担原则的精神、为了保护更大的公共利益三个层面进行论证，证明未来土壤污染立法应当溯及既往地追究污染者的土壤污染责任。

土壤污染责任；溯及既往；无过错责任

一、问题缘起：土壤污染责任是否溯及既往

2016年12月21日，自然之友与中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工有限公司环境污染公益诉讼一案，在江苏省常州市中级人民法院公开开庭审理。原告起诉三被告，要求被告承担常隆污染地块及其周边区域环境污染责任。

案涉地块原分属常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工有限公司三家公司所有，三家公司在生产经营期间对于案涉地块土壤及地下水造成污染，因此被列为共同被告。三被告分别于2009年、2008年2009年停止化学品的生产。在庭审过程中，被告律师提出根据法不溯及既往原则，涉案企业于2010年之前的排污行为应当根据之前的法律规定，适用过错责任原则，不适用2010年的《侵权责任法》规定的无过错责任原则，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国侵权责任法>若干问题的通知》中对《侵权责任法》的溯及力问题进行了规定。按照该司法解释的规定，本案中三被告于2010年之前停止了化学品的生产，即停止了污染，环境损害后果出现在侵权责任法施行前，并且在该法施行后仍然在持续。该案不能适用2010年的《侵权责任法》，不适用无过错责任原则，不能溯及既往地追究污染企业的土壤污染责任。这造成的结果是土壤污染责任不由污染者承担，将转嫁给政府承担，由全体纳税人为化工企业的排污行为买单。

2010年《侵权责任法》的制定引发了土壤污染责任的溯及力的问题。这不单独影响该案件的污染地块的土壤污染责任的承担问题，还影响着全国其他历史遗留污染地块的土壤污染责任的承担。

关于历史遗留污染场地的土壤污染责任的溯及力问题，学界也给出了两种不同的意见。一种观点认为，由于相关立法的滞后性，从而不能对这些污染者进行追究，因此应当在坚持法不溯及既往的前提下，由政府对这些污染场地进行治理①；另一种观点则认为，如果不溯及既往地追究污染者的责任，将会使“污染者负担原则”成为空谈，巨额的治理和修复资金无人承担，而污染者则轻松的将巨额的污染成本转嫁给社会和未来的世代，因此应当溯及既往地追究污染者的责任。②笔者比较赞同第二种观点，以下展开具体的分析。

二、溯及既往问题产生的原因：环境污染责任的归责原则的演变

环境污染责任经历了从过错侵权责任向无过错侵权责任的转变。1987年《民法通则》第一百二十四条、1989年《环境保护法》第四十一条规定了环境污染责任的承担须以违法为前提，适用过错责任原则。③在这个时期采取过错责任原则的归责原则有其特殊的时代背景。正如前文一开始描述的，中国自50年代开始工业化进程，随着经济的发展，人口聚集，人们之间的交往增多了，人的行为不可避免地会产生外部性，如果人们对其他人产生的损害都要承担赔偿责任，这将大大束缚人们行动的自由，不利于社会的生产发展。在一个鼓励经济发展的社会里，建立一套保障个人行为自由的责任制度契合了社会的需要。责任制度奉行过错责任原则意味着人们仅在过失的前提下承担赔偿责任，这赋予了人们极大的行为自由，保障、促进了经济的发展。同时，它要求人们必须在一定程度上忍受来自他人的“伤害”。

直至2010年，环境污染责任的归责原则发生了转变。2010年7月1日施行的《侵权责任法》第六十五条修改了《民法通则》的规定，对于环境污染侵权责任采取了无过错责任原则。这样的转变是适应社会变化的需要。现代社会仍然是个注重经济发展的社会，但同时是个风险社会。经济活动给人们带来便利的同时，也带来了风险，各种致人损害的因素增加，比如环境污染，交通事故。这些风险已经超出了人们能够忍受的限度，继续让人们承担风险既不公平也不合理，那么对于这部分风险就需要重新进行分配，由风险制造者来承担风险带来的损害，无过错责任原则应运而生。

三、土壤污染责任的溯及既往适用的分析

历史遗留污染场地的土壤污染责任的溯及力问题的本质是土壤污染责任的主体确认的问题。土壤污染责任的主体是谁，土壤污染的治理成本由谁承担比较合适。承担土壤污染责任的可能主体包括：政府、污染者。从无过错责任原则、损害担责原则的精神以及为了保护更大的公共利益而言，溯及既往地追究污染者的责任更为适宜。

(一)符合无过错责任原则和损害担责原则的精神

环境污染行为是高度危险活动，即使按照国家的标准排污，尽到合理谨慎义务仍然有可能产生损害。一方面我们需要化工企业等污染者从事危险活动，制造必需品，我们允许它们进行排污行为，忍受它们带来的副产品——污染，另一方面它们是环境污染的制造者，也是受益者，也是最有能力承担风险的主体。对污染者苛以责任有助于将环境成本内部化，刺激污染者采取措施减少污染的产生，所以我们要求化工企业等污染者承担环境治理的责任。环境污染责任是危险责任。“危险责任的根本思想在于不幸损害的合理分配”，④而非对不法行为人的制裁。也就是说环境污染侵权责任的目的在于将环境污染损害后果进行分配，利益权衡之下，立法者选择了污染者作为承担环境污染损害责任的主体。

2015年新《环境保护法》第五条规定的损害担责原则。损害担责原则的前身是污染者负担原则，谁产生了污染就应当承担治理污染的成本。污染者负担原则的诞生源于人们对环境污染成本分担的质疑，“公共财政来源于纳税人的税收，而政府使用纳税人的税收用于污染者造成的污染治理和控制有悖于社会公平，因为环境污染和生态破坏是污染者在追求利润的生产经营活动中产生的副产品”。⑤因此污染者负担原则的诞生，让环境成本内部化，由污染者承担环境污染预防、控制、治理成本，倒逼污染者采取措施预防污染，减少污染的产生，有效利用环境资源。

对于《环境保护法》中的损害担责原则，应当理解法律溯及既往地追究污染者的责任，适用无过错责任原则。对本案中三被告的过去的排污行为应当适用无过错责任原则，溯及既往地追究被告的土壤污染责任。

(二)保护更大的公共利益

法不溯及既往原则是法治运行的核心要求，它保障了公民的人权和自由，限制了公权力。人们信赖现行法的规定，按照现行法展开自己的活动，应当保护人们因信赖法律而取得的法律利益，不因临时性法律和事后法随意剥夺人们依据旧法而取得的法律利益，否则会损害人们的信赖利益，损害法的可预测性、稳定性。但法不溯及既往原则不是绝对的，凡事总有例外。根据《立法法》第九十三条的规定，原则上法不溯及既往，但例外情况允许有利溯及。“作为社会关系的调整手段，法律规范也必然为适应社会发展变化而不断调整、更新，在特定情形下，新法律的尽快生效和统一适用比维护就法下的利益更为重要，尤其是有更重大的公共利益需要特别保护时，信赖利益保护被排除，新法可以溯及既往。”⑥因此，当出现更大的公共利益需要保护时，信赖利益让位于公共利益，法律在此种情况下可以溯及既往。

本案的三家化工企业按照国家和地方规定的排污标准排污，理应保护三家化工企业因旧法而取得的经济利益。然而，国家和地方的排污标准具有滞后性，即使是合法排污，三家化工企业的排污行为仍然损害了环境。

化工企业的排污行为是对土地资源的经济性利用，它与人们对土地资源的生态性利用发生了冲突。在当前看来，人们对环境质量的要求不断提高。环境作为生态性功能比经济性功能更为重要。因此保护环境，保护大多数人的健康，比保护化工企业的对环境的经济性利用，比保护化工企业的信赖利益，成为了更优位的利益，应当得到优先满足。立法溯及既往追究企业历史的污染治理责任，目的在于治理历史遗留污染场地，给公众提供一个清洁、安全、健康的生存环境。虽然表面上减损企业的信赖利益，但实质上保护更大的公共利益，保护了环境，保护了公众的生存权和发展权，符合比例原则。土壤污染治理责任溯及既往具有必要性和合理性。

当化工企业的信赖利益让位于公共利益时，应当对化工企业因信赖与案法律秩序所受的损失予以补偿。如前所述，化工企业因为政府的“退二进三”的政策，往往以低价腾出土地，由政府收储，政府进行土地平整之后又高价卖给开发商。如果让化工企业承担土壤污染责任，却不让其享受土地因清洁后所带来的土地增值，这不尽合理。因此，笔者建议，我们可以一方面由化工企业承担土壤污染责任，采取措施治理土壤污染，另一方面，化工企业能够享受因清洁土地后所带来的土地增值。