续发型行政行为效力认定的审查模式

2017-11-01瞿晓丽

法制博览 2017年29期

关键词：定力先行合法性

瞿晓丽

南京大学，江苏南京 210093

续发型行政行为效力认定的审查模式

瞿晓丽

南京大学，江苏南京 210093

续发型行政行为和先行行政行为构成复合行政行为。在认定续发型行政行为的效力问题上，以维护行政行为公定力为原则，违法性继承为例外。先行行政行为的效力对续发型行政行为的影响方式因审查模式而异，在实践中有形式审、另案审和实质审三种模式，理论上有将先行行为的要件内化为后续行为要件的新主张。然而，从典型案例中抽象出的有限规则不能普遍适用于不同目的的复合行政行为，对各类型的续发型行政行为的效力应采不同审查路径。

复合行政行为；续发型行政行为；公定力；违法性继承

一、问题的提出

复合行政行为，系指出于同一目的或不同目的而实施数个行政行为，数个行政行为之间在时空上有先后的关联性，据此，可将其划分为同一目的的复合行政行为和不同目的的复合行政行为。前者又称连续性行政行为，属于同一行政过程的不同阶段，前行为与后行为是手段与目的的关系；后者中数个行政行为相对独立，各自均为目的。因此，就有先行行政行为(前置行政行为)和续发型行政行为之分。先行行政行为即成立在先的基础行政行为，当被诉具体行政行为以另一行政行为为前提时，且对该行政行为的审查关系到争讼行为的合法性而该行为本身并不是诉讼之标的，该行为就是前置行政行为。①续发型行政行为并非行政法学上的典型术语，而是一个学理概念，用以指称复合行政行为中居于其后的行政行为。这类行政行为多出现于城市规划的批准行为与据此作出的核发各类规划许可证行为之间②、责令拆除违法建筑的审批与其后的行政强制执行之间③。我国法律目前尚未对复合行政行为作出规定，学界对续发型行政行为研究亦相对较少，尚有诸多问题亟待厘清。例如，在连续性违法行政行为中，在根本目的违法的情况下如何认定各行为的合法性？在不同目的的复合行政行为中，先行行政行为的效力瑕疵对续发型行政行为有何影响？有关问题均无定论，还有待探讨。

二、公定力对违法性继承的阻断及其限制因素

行政行为的公定力，又称为效力先定或推定有效，是指行政行为除非自始无效，否则一经做出，不论其实质上是否合法，都被推定为合法有效，未经法定程序变更或撤销前，不得否认行政行为的效力。其产生的根源在于现实的行政诉讼制度中所设置的撤销之诉制度(撤销之诉的排他性管辖)。④由于公定力有利于提升行政效率，保障法律关系的稳定性，维护司法公信力，因此，在司法实践中，除非有公定力的限制性因素，否则法院在审理续发型行政行为时，原则上不得对先行行政行为的有效性进行审查，即公定力对先行行政行为违法性继承产生阻断作用。所谓违法性继承是指在数个连续的行政行为中，先行行政行为具有违法性，这将影响根据其作出的续发型行政行为的效力，换言之，先行行政行为的违法性被续发型行政行为所继承。违法性阻断则意味着先行行为的违法性无法得以纠正，并通过后续行为对相对人的权益造成侵害，从而破坏行政诉讼权利救济的有效性。从这一点来讲，行政行为的违法性继承有其存在的价值。⑤长久以来，公定力理论时常遭到学者质疑，被认为与现代行政法理念相悖，⑥因此，有必要对公定力的阻断作用作出限制。

公定力的限制因素之一毫无疑问应当为先行行政行为存在明显的无效事由，此时，先行行政行为自始无效，在审理续发型行政行为的同时要对前行为的效力一并进行确认。这一限制因素均适用于两种类型的复合行政行为。有学者提出限制因素之二为“无单独法律效果之行政行为”，其理由在于先行行为与后续行为属于一个行政过程的两个阶段，两者的结合是为了实现同一个法律效果。由于先行行为没有单独的法律效果，其并不具有公定力。如果后续行为被提起行政复议或行政诉讼，则先行行为中存在的违法问题可以在后续行为的合法性审查过程中被争议。⑦换言之，连续性行政行为被视为单一行政行为，在对后行为进行审查时，则必然对前行为的合法性一体审查。然而这一限制性因素也仅是针对连续性行政行为，不同目的的复合行政行为还需从传统模式中寻找解决路径。

三、对续发型行政行为效力认定的审查模式

公定力保证了先行行政行为效力的不可动摇性，而不对先行行政行为进行审查就无法对据以作出的后续行政行为作出正确裁判，不利于保护相对人的利益，如何在以国家主义为基础的公定力和确保个案实质正义的违法性继承之间做出选择，司法实践并不统一，大致有三种模式。模式一是形式审，不对先行行政行为进行实质审查，只要其客观存在且形式合法，就作为证据法上的免证事实处理，直接作为裁判后续行为合法性的依据。这是维护公定力的典型做法，法院看似忠于“不告不理”的原则，实则并不能有效解决争议，有规避主要问题之嫌，而实践中法院也多采该模式⑧。模式二是另案审，受诉法院不主动审查先行行政行为，而是建议当事人起诉先行行政行为，中止对续发型行政行为的审理，待先行行政行为定性之后再进行对续发型行政行为的审查。这是折中做法，既没有超出审理界限，又保证了对后续行政行为审查的公正。但是有可能面临着先行行政行为超过起诉期限或者增加当事人诉讼成本、造成累讼的风险。实践中，采该模式的法院较少。模式三是实质审，主动将先行行政行为与续发型行政行为一并进行审查，以对先行行政行为的审查为基础再判定续发型行政行为的合法性，保证案件能够得到彻底解决，避免了模式一导致的“结案事不了”，具有其合理性。但是也存在着法院是否超过司法主管权限或起诉期限等问题，部分法院采该模式⑨。

因此，在对续发型行政行为的合法性作出认定之前，原则上必须首先判断其与先行行政行为之间关系的类型，再选择不同的审查路径。然而，通过典型案例却不难发现，新模式多数情况均只针对连续性行政行为，对不同目的的复合行政行为适用空间有限。

四、典型案例

(一)行政许可批准文件不合法

在“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”中，原告请求法院撤销被告为第三人作出的该案规划许可行为，理由之一为被告于2000年9月11日就核定了《审定设计方案通知书》，确定了本项目的可行性研究结论。而本案的第三人却在2000年12月7日才就动物实验室建设项目向北京环境保护局申请办理环保审批，2002年2月21日环保局才给予确定批复。由于本项目在可行性研究阶段并未进行环境影响评估，被告的审批行为显然不符合法律规定。从判决理由来看，法院在审查后续行政行为本身存在合法性瑕疵的同时，也对构成先行行为和后续行为共同要件的环境影响报告书本身作出了评价。由于规划部门审批建设污染环境项目时，未以申请人提供环境保护影响报告书为颁发建设许可证的前置要件，后续行政行为因缺失必备文件而违法，体现出了违法性继承的思路。

(二)强制拆违未履行法定程序