环境污染第三方治理的发展及建议

蔡君贤

浙江农林大学法政学院，浙江 临安 311300



环境污染第三方治理的发展及建议

蔡君贤

浙江农林大学法政学院，浙江 临安 311300

环境污染第三方治理模式的发展，为我国环境问题的解决提供了一条新的渠道。环境污染第三方治理模式在政府治污领域和企业治污领域都发挥了巨大的作用。但是，环境污染第三方治理模式尚不成熟仍然存在诸多问题。究其原因，主要是特许经营权制度的缺失、污染责任划分不明晰和市场准入和退出机制。通过提供特许经营权协议范本、明确责任人承担、完善市场准入和退出机制的方式，推进我国环境污第三方治理模式的运行，促进我国环境污染治理行业的有序发展。

环境污染第三方治理；特许经营；制度完善

一、环境污染第三方治理的实践

(一)环境污染第三方治理契约在政府治污领域的发展

随着经济的发展，由政府部门垄断公用事业已经不适应“快车道”的经济发展。在20世纪90年代初期，公用事业开始市场化改革，实行特许经营制度。在市政污水处理领域，政府与供水服务企业之间可以通过特许经营协议形成一个合作关系或者通过合同形式购买环境服务。国家无须通过强制性行政手段达到其环境管理目的，而是通过私人主体自发完成环境污染的治理，这不仅降低力执法成本，提高了执法效率。但是，实践中，制度保障不力和监管缺位、公共利益与经济利益之间矛盾等问题，造成了严重的环境安全问题。

(二)环境污染第三方治理契约在企业治污领域的实践

在“谁污染、谁治理”原则下的指导下，环保设施的建设、运营和管理责任完全由排污企业自己承担。对于排污企业来说，是增加企业负担的，不利企业成长的。环境污染第三方治理模式是根据排污企业污染物治理需求的不同，提供不同的治污服务。实践中环境污染第三方治理契约根据内容主要分为两种模式，一种就是由第三方环保公司负责建设和运营治污设施，并实现污染物的达标排放，但最终治污设施的产权归属于第三方环保公司；另一种模式是第三方环保公司只提供管理和运行维护服务，帮助排污企业实现污染物的达标排放。第三方治理的模式不仅降低了政府的投入便于政府监管，还提高了排污企业的达标排放率。但是，实践中第三方治理契约模式发展进程却很缓慢，很多污染企业并不愿意参与环境污染第三方契约治理。

二、原因分析

(一)环境污染治理特许权制度的缺陷

水污染治理行业的利益相关方多、主体间博弈频繁，且水污染治理本身具有周期长、效益回收慢、公益性强等特点，使得水务特许经营协议内容复杂，在实践中容易发生纠纷。虽然《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以及《市政公用事业特许经营管理办法》第九条均对特许经营协议的内容加以了列举，但，已有的法律规定显然满足不了现有的水污染治理特许经营的需求，不足以起到合同示范和合同内容规制的作用。

水务特许经营协议具有公法和私法双重色彩。从技术层来讲，行政机关采用私法的合同形式达到环境治理的行政公共目的，特许经营权在水污染治理这一公共领域的适用，让本就难以划分的公私法认定更加困难。另一方面，在适用领域界分不明的情形下，缺乏法治环境的污染治理协议在实施上本就困难。在一些需要政府强势干预和垄断的水污染治理领域，却盲目追求新潮，引入第三方治理契约，有可能对既有的规制体系形成冲击。目前，在市政污水处理的领域，主要采用采取特许经营协议的PPP(公私合作)模式。但特许经营协议在水污染治理领域由于缺乏坚实的法律制度保障，第三方企业行政救济缺失。在特许经营协议中，做好预防，拟定责任承担的方式，以避免出现推诿和不负责的情况。

(二)污染责任承担不明确

在现有的制度和法律语境下，环境污染治理的违约责任和行政责任往往难以确定，环境第三方治理的利益相关方之间容易形成冲突。

一方面，由于缺乏环境服务的评判标准，环境服务合同的法律责任在判定时难以划分。从治理责任来说，排污企业的污染治理责任确实可以通过环境服务合同这一形式转移给了合同另一方主体——环境服务公司，由第三方治理主体承担不利的治理后果。但，从法律角度来看，第三方治理主体承担的是合同上的环境治理责任，并非是法律上的污染治理责任，环境服务公司即第三方无义务承担排污企业在法律上的污染治理的责任。也就是说，当污染排放违反规定时，在行政处罚的角度第一责任人仍然是排污企业，而非第三方污染治理公司。第三方环境治理公司承担的仅仅是环境服务合同中的违约责任。

另一方面，由于水体污染的特点，流动性和时效性制约责任划分。对于排污不达标的情况，到底是水源有问题还是在治理的过程中出现了漏洞，取证困难，认定也困难。一旦出现污染问题，水污染治理公司难以自圆其说，自证清白。

(三)缺乏市场准入和退出机制

环境污染第三方治理尚处于探索阶段，市场管理还不规范。一方面，缺少环境服务收费标准。水污染治理具有长期性，短期内治理的效果难以评判，另外水体污染的复杂性，也使得治理效果难以评定。水体污染具有区域性，水污染环境服务公司专长不同，在没有渠道了解的情况下，非专业的排污企业寻求合适的第三方治理公司如同盲人摸象。另一方面，排污企业缺乏对第三方治理服务企业实际运行信息的掌握。水污染治理专业性强，技术要求高都是对排污企业治理水体污染的考验。将水污染治理交由第三方治理服务企业是节约时间和成本同时实现效率最大化的合理高效方式。同时，水污染治理的时效性也决定了在治理水污染时必须及时，不可耽误。另外，在政府严抓终端检测，企业排污入罪门槛低的情况下，排污企业对水体排放标准也高度重视。这都使得，购买服务方对第三方治理服务企业将会形成一定程度的依赖性。一旦第三方治污企业不按合同履行义务，排污企业将面临极大的风险。

三、制度完善

(一)提供水务特许经营协议范本

规范特许经营合同的内容，详细其内容条款，有利于减少合同纠纷，也是特许经营权能够在水污染治理领域得以持续发展的关键。权利和义务条款不仅是合同的核心，更应当是水务特许经营的核心内容。同时，也是特许经营合同的双方利益主体享受权利、履行义务的依据。所以，在水污染治理的特许经营权中，应当对合同主体、履行的义务、权利、救济措施、实施标准进行详细的磋商和协定。水污染治理的特许经营协议一般包括两个主体：第三方的专业环境污染治理公司和政府。对于协议的内容，应当明确以下几点：一、协议具有约束力。水污染治理的特许经营协议的双方主体都应当遵守协议的约束；二、协议具有可变更性。水污染治理的特许经营协议不应该是一成不变的，双方主体可以在磋商协议达成一致之时进行变更；三、协议应当包含责任承担的方式。对于违反协议约定的，应当依据协议和相关制裁规定，违反约定的一方应该承担违约责任。

(二)明确责任

环境污染第三方治理机制中排污企业义务转移的法律依据不足，治污企业的责任范围尚不够明确。责任界限不明晰，是合理分担双方主体责任的障碍。从违约责任和行政责任两方面入手，明确政府、排污企业、水污染治理第三方在污染治理中的责任。

违约责任是违反合同的民事责任的简称，是指合同当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合合同约定所应承担的民事责任。水污染第三方治理机制的利益相关主体有三个，排污企业、专业环境治理服务公司、政府。因此，针对不同主题间，应该有三种责任分配形态：一是由治污委托者承担。如果排污企业在水污染治理委托治理合同的签订磋商时，隐瞒真实的自身情况，谎报或漏报水污染的种类和数量，以至于最后在合同签订后，排污质量不达标，责任应当归责于环境污染治理委托企业。二是由治理第三方承担。如果第三方治理主体欺瞒委托者，对污染物的治理不达标，导致委托方无法实现达标排放，要承担违约责任，并对委托方造成的损失的，应由水污染治理第三方承担违约责任。三是由排污者和第三方治理者共同承担。委托治污方与治理第三方在形成合意之前都存在一定缔约过失责任，则双方应当根据过错的大小承担相应的缔约过失责任。

在行政责任方面，如果环境污染治理主体违法或者不履行环境行政上的义务，就应当承担一定的环境行政责任。承担的方式应当包括三种：一、排污企业承担。环境行政责任的主体由法律直接规定，我国《环境保护法》和相关的环境立法都规定了，排放污染物的主体式治理即使治理污染的主体。所以，排污企业应当是对于环境污染承担主要的责任。环境污染治理服务合同并不转移排污企业的污染治理责任，排污企业仍然应当是第一位的环境行政责任的承担者。二、水污染治理第三方企业承担。当水污染治理的第三方企业存在违反法律规定，技术标准，偷排露排的行为等明显是水污染治理的第三方存在过失的情况下，行政责任应该由水污染治理的第三方承担。三、排污企业和水污染治理的第三方同时承担。当在污水治理的过程中，双方都存在违反法律规定的行为，那么应当双方依据自身过失的大小，分担行政责任。

(三)完善市场准入和退出机制

目前，我国污染第三方治理领域在市场准入方面的制度构建尚不完善。由于政府在管理上缺位、错位导致污染治理的市场主体在进入市场时就困难重重。建立统一的登记制度和申请制度是构建污染第三方治理机制，优化第三方治理市场的重要抓手。首先，应当统一管理登记制度，对于项目的审核主体、内容、程序都应该给予明确的规定。其次，制度化申请准入的标准。让拥有实力、拥有技术、拥有经验的社会资本进入到污染第三方治理的领域，盘活水污染治理的第三方市场。另外，构建第三方治污企业的信用评价体系。新《环境保护法》规定和《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》对环保领域信用建设提出了明确要求。通过科学记录评价公开环境服务公司的信用评级，支持鼓励信誉好，技术硬的环保企业的发展，保证环境服务市场的有序竞争。

污染治理项目的运营时间往往比较长，目前一般为10年。随着科学技术的发展，污染处理设施的不断更新升级，污染治理项目的运营时间很可能会继续延长。在这个过程中，如果一旦污染治理的第三方环境治理企业要退出市场，就需要完善的市场退出机制。目前，我国的污染第三方的市场退出机制尚不完善。完善退出机制的关键在于提高资本的流动性。一旦，污染治理项目的资本流动性过僵硬会让其他正在观望的社会资本“望而却步”，从而限制了污染第三方治理市场化的形成。污染第三方治理项目要与资本市场的深化和发展相结合，依托产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式丰富项目的退出渠道，提高资本的流动性，吸引更多的社会资本进入水污染第三方治理领域。

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蔡君贤(1991-)，女，浙江人，浙江农林大学法政学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。

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2095-4379-(2017)15-0108-02