论公务员的身份保障权

朱 娴

南昌大学，江西 南昌 330000



论公务员的身份保障权

朱 娴

南昌大学，江西 南昌 330000

公务员的身份保障权是公务员的一项重要权利，本文对公务员身份保障权内容作简要论述，分析社会上普遍出现的公务员被勒令停职的非法性与不当性。公务员身份保障权相关法律规定不健全，公务员维权意识薄弱与权利救济措施不足都阻碍了公务员实现身份保障权，排除阻碍，保障公务员的身份保障权具有重大意义。

公务员身份保障权；勒令停职；权利救济

一、公务员身份保障权的概念与内容

《公务员法》第13条第二款规定：“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”在我国，公务员必须要在符合法定事由和经过法定程序的情况下，才能被免职、降职、辞退或者处分；如果不符合这两项要求，公务员都有权拒绝接受，这就是公务员的身份保障权。公务员身份保障权的主要内容有：

其一，公务员转换职位任职的、晋升或者降低职务应当免去原职务的、离职学习期限超过一年的、因健康原因不能坚持正常工作一年以上的、退休的，在所在单位或者上级提出拟免职的建议、对免职事由进行审核后、再按照管理权限由有关机关领导集体讨论决定、最后发布免职通知，免去公务员职务。

其二，降职是指公务员在定期考核中被确定为不称职，为了实现能者上、庸者下而不是一种惩戒手段，降低公务员一个职务层次任职。

其三，公务员辞去公职，应向任免机关提出书面申请，但有《公务员法》第81条存在情形，不得辞职。辞退公务员，按照管理权限和法定程序，有《公务员法》第83条存在情形，予以辞退，存在第84条情形的，不得辞退。

其四，公务员有《公务员法》第53条所述行为的，在规定的期限内，按照规定的权限和规定的程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职或开除处分。行政处分的降级与降职相区别，降级的依据是公务员有违法违纪的行为，降职是公务员在定期考核中被确定为不称职，这种不称职可能发生在德、能、勤、绩、廉中的某一或若干方面；降级是一种惩戒手段，降职的目的是保证公务员队伍的高素质；降级处分的期间为24个月，降职是一次性完成的。

二、公务员身份保障权的相关内容

公务员停职作为一种常见的手段，其法定情形有：一是公务员违法违纪，已经被立案调查而停职；二是对公务员给予处分，公务员被罢职或者免职前，可以被决定停职。社会生活中还有一种普遍情形——公务员被勒令停职，勒令停职是指公务员无故或非法定原因被迫暂时停止履行其职务。

公务员被勒令停职是没有法律依据的，《公务员法》中身份保障权提到公务员不能随意被免职、降职、辞退或者处分，处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，没有提及勒令停职。从目的上看，勒令停职类似与处分，是对公务员进行惩戒使其承担相应的法律责任，起到督促告诫的作用。但不能因此将勒令停职归入处分的范畴，勒令停职违反了罪刑法定原则，不具有合法性。实践中勒令停职的使用具有随意性。勒令停职的依据和期间都是不确定的，公务员被勒令停职可能是因为其违法违纪，也可能其他原由或是没有原因；停职的期限也不是类似处分的固定持续期间，而是由上级确定的。勒令停职的权限归属与程序也都是模糊不清的。

公务员被勒令停职也不具有现实价值。尽管勒令停职被普遍适用，但由于其适用具有随意性，不具有现实参考价值。并且，目前公务员法规定的身份保障权内容较健全，勒令停职的处罚程度与撤职、开除近似，可以达到相同的目的，因此勒令停职没有必要纳入身份保障权的范畴。

三、实现公务员身份保障权的阻碍

《公务员法》第13条第二款虽然明确规定了公务员的身份保障权，但是现今社会中依然大量存在公务员的身份保障权难以得到实现的情形。

(一)法律规定的不确定性

现行《公务员法》、《公务员处分条例》、条文释义等虽然对法定事由与法定程序作出了大量规定，但是存在不确定性。以《公务员法》第83条第二项为例，“不能胜任现职工作，又不接受其他安排的”，予以辞退。现今公务员不能胜任现职工作的评价标准没有统一，确定公务员不接受其他安排的标准尚不明确。笔者认为，不能胜任现职工作是指公务员长期不能完成工作任务或是工作完成质量有瑕疵，不接受其他安排是指公务员不接受调派的工作任务。但这种说法依旧是一种模糊的概念，“长期”的具体期限不确定，不能完成工作任务或是工作完成质量有瑕疵的标准不明确，有认定权限的人不确定，不接受的程度标准也难以确定。上级的自由裁量权限范围较大，这不利于公务员身份保障权的实现。

(二)公务员维权意识薄弱

公务员较一般民众拥有更完备的法律知识与法律意识，但是维权意识依旧薄弱。《公务员处分条例》第28条规定，“严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作作风懈怠、工作态度恶劣，造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分。”警告期间6个月、记过12个月、记大过18个月，解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。不考虑申诉控告的难易，假若申诉成功，很可能的结果是上级的事后隐性报复。上级在工作中使绊子防不胜防，公务员维权的代价太大。这使得公务员能忍则忍，忍无可忍才选择申诉控告。

(三)权利救济措施不足

公务员身份保障权受到侵害，公务员的权利救济渠道单一，只能是申诉控告。对于聘用制公务员，可以申请仲裁或提起诉讼。申诉控告本身也存在弊端，首先，在受理机关的权限上缺乏具体规定，虽然《国家公务员申诉控告暂行规定》对受理申诉控告机关的范围作了相应确定，但却没有明确地加以阐述。正是由于缺乏这些统一的标准，导致受理机关在受理申诉控告案件时互相推诿、指责，妨碍了申诉控告工作的顺利进行。其次，救济机关缺乏彻底独立性。公务员身份保障权利救济受行政系统、党委的影响，党管干部，党在公务员任免方面发挥着不可忽视的作用。再其次，申诉控告的程序仍需细化，公务员申诉控告制度对一些重要的程序没有明确加以规范。关于提起申诉控告的缘由，有关时限的要求，以及处理结果的送达和执行等具体事宜，都只有笼统的规定。最后，公务员的申诉控告程序通常也没有得到认真公正地执行，或者说有权限的机关大多对执行申诉控告程序以随意的态度，没有把执行申诉控告程序作为必要重要工作来对待。我国对这种行为明令禁止，但却没有出台相应的责任追究制度，这致使公务员身份保障权救济艰难。

四、保障公务员身份保障权的意义

公务员身份保障权利被侵害时有发生，保障公务员身份保障权是法律应有之义。实现公务员身份保障权，排除阻碍，具有重大积极意义。

(一)现实社会的迫切需要

公务员的身份保障权在现实生活实现过程中遇到重重阻碍，对权利被侵害的公务员给予保护、实行救济是必要的。

(二)保障公务员身份保障权体现人权

公务员作为特殊的公民，享有法律规定的身份保障权，这是公务员的基本权益。同时，因为公务员身份的特殊性，与普通公民相比，应履行特定的法律义务。如普通公民享有隐私权，公务员要履行收入公开的义务；公务员也不得经商、不得参加组织或罢工等。公务员为了国家和社会公共利益，对自身的权利进行了限制，比普通公民更多地履行义务。公务员享有人身保障权是对公务员权益的保障，因为职业限制了部分普通公民的权利，增加了部分普通公民未有的身份保障权。

(三)有利于提高公务员工作效力

身份保障权得以保障，公务员得以安心工作，对工作投入更大热情，提高了公务员的工作积极性，保障了工作效率，提升了工作完成质量，有利于工作的顺利开展。实现公务员身份保障权利也提高了民众对公务员职业的信心，吸引了大批人才进入公务员行业，提高了公务员队伍的质量。

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2095-4379-(2017)18-0203-02

朱娴(1996-)，女，汉族，江西九江人，南昌大学，法学专业本科在读，研究方向：法理和宪法。