国际海上搜救合作的国际条约法述评

2017-01-27翟仲

法制博览 2017年18期

关键词：海洋法领海公约

翟仲

华东政法大学，上海 200042

国际海上搜救合作的国际条约法述评

翟仲

华东政法大学，上海 200042

国际条约法是国际海上搜救合作的重要法律基础，为国家间的海上搜救合作建立了根本的国际法律制度。由此，有必要对当前涉及国际海上搜救合作的各项国际条约的相关规定进行研读和相互比照，并对其中的先进、合理之处和缺陷、不足之处分别进行阐释，从而通过对国际海上搜救合作的国际条约法的评述，明确该领域国际法律制度现状，并在此基础上为我国建立和完善与周边国家的区域海上搜救合作机制提供法律借鉴。

海上搜救；国际合作；国际条约法

当前，涉及国际海上搜救合作的国际条约主要包括1982年《联合国海洋法公约》、1979年《国际海上搜寻救助公约》和1974年《国际海上人命安全公约》等。上述各项国际条约共同构成了一般意义上的国际海难搜救合作国际条约法律体系，为国家间的海上搜救合作奠定了重要的法律基础。同时，上述条约的相关具体规定又存在着若干较为显著的不同，反映了其相互之间在立法背景、立法技术和立法精神等方面的差异。

一、《联合国海洋法公约》的规定

1982年《联合国海洋法公约》构成现代海洋法的基础，对于国际海洋法的发展具有里程碑式的意义，被誉为“海洋宪章”。其中，涉及海域搜救合作的条文有第98条，第123条和第146条。公约第98条第1款的规定，每个国家应责成悬挂该国旗帜航行的船舶的船长，在严重危及其船舶、船员或乘客的情况下：(a)救助在海上遇到的任何有生命危险的人；(b)如果得悉有遇难者需要救助的情形，在可以合理地期待其采取救助行动时，尽速前往拯救。①在该公约98条第2款中，又规定了每个沿海国应促进有关海上和上空安全的足缴应用和有效的搜寻和救助服务的建立、经营和维持，并应在情况需要时为此目的通过相互的区域性安排与邻国合作。②通过上述规定，国家对遇海难者的救助义务以及相关国家在此领域的合作成为了有效的国际法规则，进而也从一般意义上确立了缔约国之间在海上搜救领域的合作义务。

值得注意的是，《公约》第98条是位于公约第七部分“公海”的规定中，因此若仅针对此条文进行解释，应被解读为98条的规定仅仅是公海区域的一般规定，因此仅适用于公海领域的海上活动。若真如此，那么发生在1982年《联合国海洋法公约》中所规定之其他水域，如领海、专属经济区等搜救活动就毫无法律保障。在这里，为了使法律体系得以完整，公约做出了一项补充规定。在第五部分“专属经济区”的规定中，第58条第2款规定了第八十八至第一百一十五条以及其他国际法有关规则，只要与本部分不相抵触，均适用于专属经济区。③那么，究竟第98条是否属于第58条所规定的“与本部分不相抵触”的规定，就要对专属经济区部分条文的基本内涵和价值判断做出概括和分析。公约第五部分“专属经济区”的规定实则强调了专属经济区所属国的海上权利，包括：(a)以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利，以及关于在该区域内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利；(b)本公约有关条款规定的对下列事项的管辖权：(1)人工岛屿、设施和结构的建造和使用；(2)海洋科学研究；(3)海洋环境的保护和保全。④其他国家的权利义务，包括八十七条所指航行和飞越自由和铺设海底电缆和管道的自由，以及内陆国和地理不利国还可以在公平的基础上，参与开发同一分区域或区域的沿海国专属经济区的生物资源的适当剩余部分。因此，专属经济区制度最为核心和本质的内涵是所属国对于水域内自然资源的主权权利。这些规定与公约第98条所指“救助的义务”所指并非同一事项，相关国家的海上救助合作并不影响经济水域的资源开发和养护。因此，公约第98条所规定的沿海国的救助义务与救助合作能够适用于专属经济区海域。

关于国家在领海内的搜救合作，《国际海洋法公约》和《国际海上搜寻救助公约》都做出了相应的规定。根据1982年《联合国海洋法公约》有关领海法律制度的规定，领海所属国的主权权利及于领海海域。领海作为一国管辖的范围，商船享有无害通过权，但是沿海国可基于国家安全，在其领海的特定区域内暂时停止外国船舶的无害通过；对于军舰在领海的通过，各国做法不同，很多国家反对军舰在领海享有无害通过。[1]基于此项制度，搜救国能否进入一国领海完成搜救任务，很大程度上取决于搜救国采取救助的方式。若搜救国的非军用船舶不损害沿海国的和平秩序，仅以通过为目的进入领海并为了救助遇险的人员、船舶或飞机而停船和下锚，则会受到国际法上无害通过制度的保护。而1979年《国际海上搜寻救助公约》规定，当事国在其适用的本国法律、法规和规章的约束下，应批准其他当事国的救助单位，仅为搜寻发生海难的地点和救助该海难中遇险人员的目的，立即进入或越过其领海或底土。在这种情况下，只要可行，搜救行动须由批准进入的当事国的相应救助协调中心或该当事国制定的其他当局加以协调。⑤不仅如此，一国的当局仅为搜寻发生海难地点和救助该海难中遇险人员为目的，希望其救助单位进入或越过另一当事国的领海或领土，须向另一当事国的协调中心或该当事国指定的其他当局发出请求，并详细说明所计划的任务及其必要性。⑥因此，该公约并没有对搜救船舶的种类以及通过领海的前提做出限制，只要搜救国对领海沿岸国发出请求并得到批准即可；但同时又强调了以搜救为目的进入他国领海需经沿海国批准，而并非像无害通过制度那样可以自由航行。

虽然两项公约的具体规定存在细致差异，但1979年公约规定本公约的内容不得损害根据联合国大会(XXV)第2750号决议召开的联合国海洋法会议对海洋法的编撰和发展，也不应损害任何国家目前和今后就海洋法以及沿海国和船旗国的管辖权的性质和范围所提出的要求和法律上的意见。因此，外国船舶进入沿海国的领海进行搜救的制度应做严格的解释，即1979年《国际海上搜寻救助公约》中对于一国进入他国领海进行搜救的行为受到1982年《联合国海洋法公约》中相关规则的约束，部分国家在《联合国海洋法公约》中对于军舰适用无害通过制度的保留同样适用外国军舰进入本国领海以搜救目的开展行动的情形；而1982年《联合国海洋法公约》中国家在外国领海实施搜救的权利亦受到1979年《国际海上搜寻救助公约》的限制，即外国船舶进入沿海国领海时必须得到沿海国的批准。然而，过分强调对于领海主权的保护会损害搜救工作的效率，而效率是搜救工作的生命线，因此沿海国应当建立高效便捷的审批制度，尽量简化审批程序，以便实现搜救效率和领海主权最大效益的平衡，体现《联合国海洋法公约》的基本精神。

除此之外，公约第123条规定闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利义务时，应相互合作。⑦这是一条总括式的规定，将本公约中所有规定中涉及的权利和义务都规定在了闭海或半闭海国家间的相互合作中，这其中当然包括第98条所规定的救助的义务。从公约制度设计的角度出发，1982年《联合国海洋法公约》实际上是强调了闭海或半闭海国家与之相比其他沿海国之间更应加强合作，紧密联系，共同保证区域内的秩序稳定与和平发展。在本公约第十一部分“区域”规定中的第146条，也规定了关于“区域”内活动，应采取必要措施，以确保切实保护人命。为此目的，管理局应制定适当的规则、规章和程序，以补充有关条约所体现的现行国际法⑧。这条规定将海上活动的安全保障工作扩大到了国际海底区域的海洋活动，从而扩大了海洋搜救合作的范围。

二、《国际海上搜寻救助公约》的规定

1979年《国际海上搜寻救助公约》是第一项专门针对海上搜救工作进行系统规定的国际公约。公约诞生于1979年4月27日召开的国际海上搜救会议，并于1985年6月22日起正式生效。该公约共有八条正文和一项附则，正文主要规定了公约涉及的程序性事项，比如条约的保留、生效、退出、义务以及与其他条约之间的关系等等，而其附则则主要对于实施的具体内容进行系统规范。附则一共分为六大章节，分别为：术语和定义、组织机构与安排、国家间的合作、搜救前的准备措施、工作程序和船舶报告系统。公约经过修正案的修正后，目前适用的是2006年生效的修正案。根据公约及其修正案的规定，国家在海上搜救方面的合作主要集中于如下几个方面：

其一，组织与协调方面的合作。具体而言，包括如下几个方面：一是制定总括式规定，规定了各国在其力所能及的范围内应当与其他国家或者国际组织合作开展海上搜救活动，从而确保在海上遇险的任何人员得到救助。不仅如此，在收到任何可能发生海上遇险的情报或信息时，有关当局应该迅速做出反应，并通过采取必要措施从而确保搜救服务及时性和必要性。这些规定确立了海上搜救合作中两条最为基本的前提，即相关国家须以合作的方式开展搜救活动并要在任何可能出现遇险的情况下快速做出反应，确保搜救活动的高效和充分。二是确定搜救服务的基本要素。各当事国须单独地或，如果适当，与其他国家合作，确定搜救服务的下列基本要素：法律框架、指定负责当局、组织现有资源、通信设施、协调和操作职能和改进服务的方法。⑨三是划分搜救区域，建立搜救区域制度。国际海事组织第25届海上安全委员会将世界海洋划分为13个搜救区，每个搜救区有一个或几个国家充当信息搜集国，在每个搜救区内缔约方国家都有责任搜救遇险船舶和人员。中国处在西北太平洋搜救协调区，负责的海域是渤海、黄海东经124°以西、东海东经126°以西和南海东经120°以西、北纬12°以北的海域。[2]公约规定，搜救区域由有关国家通过协议的方式设立，若不能为搜救区的划分达成协议，那么相关国家应当就该区域搜救活动的全面协调进行妥善安排，达成相关协议以确保该区域能够得到良好的搜救保障。在搜救责任区的划分由于主权因素而进展缓慢之时，不妨通过采取替代性的措施促进对争议区域的搜救合作，这不仅有利于扩大搜救合作的覆盖面，也有助于共同开发争议地区，使冲突纠纷得到缓解。四是当事国须向秘书长提供有关搜救服务的信息，包括负责海上搜救的国家当局、搜救协调中心的位置、安全通信设施点的覆盖范围、搜救单位的主要类型等等。当事国的以上任何信息有所变动，都应及时更新最新情况，秘书长须将收到的信息转发给各当事国。

第二，搜救服务具体工作方面的合作。一是建立配合搜救服务全面开展、协调和改进的国家程序。国际法理论上将国际条约在国内的适用分为两种模式：直接适用条约规定的模式和转化为国内法进行规范的模式。中国需要完善国内海上搜救法律体系从而使国内规定与条约义务实现一致。在我国的搜救制度体系中，起领导作用的是搜救部级联合会议。我国《搜救应急预案》规定，我国主要的海上搜救领导机构为“国家海上搜救部级联合会议”，具体包括交通部、公安部、卫生部、海关总署、民航总局、气象局、海洋局、总参谋部、海军、空军、武警部队等十三个涉及海上搜救的部门和单位。⑩该会议同时还下设专门委员会以负责联席会议的日常工作，这种多元联动高效稳定的领导机制保障了搜救工作的合理有序开展。1989年，为与国际海上搜救工作接轨，根据《1979年国际海上搜救公约》要求，国务院、中央军委联合发文，在交通部建立“中国海上搜救中心”，负责全国海上搜救工作的统一组织和协调，日常工作由部海事局承担，并要求国务院有关部门和军队要配合“中国海上搜救中心”做好海上搜救工作。[3]二是国家在具体搜救措施中所保持的密切协调与合作。根据公约规定，缔约国必须确保搜救设施的协调使用，并与涉及改进作业、计划、培训、演习和研制等方面的搜救服务机构组织进行密切的合作。与此同时，缔约国还有必要单独或与其他国家合作建立搜救服务的救助协调中心和救助分中心，并使得海上搜救服务与航空相协调。

其三，国家间的行动的合作。一是相关国家进入领海开展搜救行动的问题，如前文所述，《国际海上搜寻救助公约》和《联合国海洋法公约》都做出了相应规定，需要对上述规定进行解释。二是配合领海搜救合作制度的具体措施，包括授权各缔约国的救助协调中心向其他救助协调中心请求必要的援助，并给与他国当局以搜救目的进入领海或领土必要的许可权，并与海关、移民、卫生或者其他当局协调配合，以便于加速此种单位的进入。三是强调缔结协议对于加强海上搜救协调的必要性，不仅当事国之间签订有关进入领海搜救的协定，还应授权负责搜救的当局和外国当局进行合作，共同拟定行动计划与安排。

其四，在搜救协调机构内的合作。一是救助协调中心要做好充分的准备性工作。救助协调中心必须能够做到随时取得海上遇难人员、船舶或航空器的基本信息，包括船位、航向、航速以及通讯方式，并随时更新信息，确保信息能够在必要的情况下随时获取，同时及时了解搜救单位的准备状况，采取充分而及时的准备性措施。二是报警系统合作。当事国必须保证单独或与其他国家合作以确保其每天24小时能迅速可靠地接收其在搜救区域内用于此目的的设备所发来的报警，若有可能须立即将报警转发救助协调中心或者分中心，然后视情况对搜救通信予以帮助。三是确立救助协调中心在紧急阶段所采取的工作程序。公约对紧急阶段进一步划分为不明阶段、告警阶段和遇险阶段，并详细规定了不同阶段救助中心所应采取的工作步骤。

其五，船舶报告系统的合作。公约规定，在认为必要时，当事国可单独地或与其他国家合作建立船舶报告系统，以方便搜救行动。在拟建立船舶报告制度的国家需要考虑结合现有的报告系统的具体情况以及船位数据来源信息的充分性，以确保船舶报告信息的数量不冗赘，减少不必要的工作负担，从而提高船舶报告系统的工作效率。

三、《国际海上人命安全公约》的规定

1974年《国际海上人命安全公约》于1980年正式生效，该公约由13个条款以及一个附则组成。该公约制定了统一的原则和有关规则，特别是对于船舶安全设施以及船舶安全保障工作的详细规定，采取了统一的技术标准，并对操作中的具体流程加以详尽规范，从而增进了海上人命安全的保护力度。该公约规定，各缔约国政府承担义务颁布一切必要的法律、法令、命令和规则并采取一切必要的其他措施，使本公约充分和完全生效，以便从人命安全的观点出发，保证船舶适合其预定的用途。⑪与此同时，该公约还要求每一缔约国确保对其所负责的搜救责任区做出遇险通信和协调的必要安排及每一缔约国向国际海事组织提供该国搜救设施、计划以及随后任何变化的信息。[4]

在1974年《国际海上人命安全公约》中，公约明确要求各缔约国政府承担义务颁布一切必要的法律、法令、命令和规则并采取一切必要的其他措施，使本公约充分和完全生效，以便从人命安全的观点出发，保证船舶适合其预定的用途。⑫不仅如此，该公约还提供了许多有关船舶安全的具体量化标准。比如对于船舶安全设备的检验标准，火势扩大可能性的判断标准，探测与报警系统的保护标准等等，对于维护海上航行安全，提高搜救效率而言都有十分重要的意义。国际条约对于这些涉及搜救合作或对于搜救行为有影响的条款的规定为搜救合作提供了具体的行动指南和可供借鉴的参考标准，使得相关国家在海上搜救合作领域的机制建设趋于规范，对于提高海域相关国家搜救合作能力具有重要的促进作用。

四、结语

纵观世界各国的搜救合作实践，已有同区域的国家在本着上述三项公约的基本精神下通过订立区域国际法或多项双边协定建立符合本区域特点的搜救合作模式，比如黑海国家以建立的单一区际性搜救条约为基础；而波罗的海国家则以签订诸多双边搜救合作协议为形式构建本区域的海上搜救合作体系。因此，上述三项公约的基本规定还有待于通过制定区域性的搜救公约以及签订双边搜救协议的办法加以落实、补充和完善。不过，若建立区域性质的搜救合作体系，其基本制度也必须在上述三项公约的基本框架下制定，因此全面了解和掌握现有的涉及海上搜救的条约规定，对于建立区域性质的海上搜救合作具有十分重要的指导意义。

[ 注释 ]

①1982年<联合国海洋法公约>，第98条第1款.

②1982年<联合国海洋法公约>，第98条第2款.

③1982年<联合国海洋法公约>，第58条第2款.

④1982年<联合国海洋法公约>，第56条第1款.

⑤1979年<国际海上搜寻救助公约>，第2章，3.1.2.

⑥1979年<国际海上搜寻救助公约>，第2章，3.1.3.

⑦1982年<联合国海洋法公约>，第123条.

⑧1982年<联合国海洋法公约>，第146条.

⑨1979<国际海上搜寻救助公约>，第2章，2.1.2.

⑩<中国人民共和国国家海上搜救应急预案>，第2章第1条.

⑪详见1974年<国际海上人命安全公约>，第1条第2款.