我国公证机构体制模式的选择

张 琦

山东省济南市泉城公证处，山东 济南 250000



我国公证机构体制模式的选择

张 琦

山东省济南市泉城公证处，山东 济南 250000

公证是除诉讼、调节、仲裁之外解决民商事纠纷的一种方式，世界各国都有自己的公证机构。各国公证机构的模式因本国的传统或历史原因而相对的不同。我国的公证机构的模式是由我国的历史原因和国家机构的设置所决定的，但面对我国经济模式的改变，社会结构的变化，传统的公证机构的模式在一定程度上制约了公证制度的发展，由此，对公证机构体制模式如何选择就成为我们考虑的问题。本文将从英美、大陆法系国家所建立的公证机构中，找寻适合我国的公证机构的模式。

国家体制模式；个人体制模式；事业体制模式；缺陷；完善

一、公证机构的简述

公证是由公证机关进行的一种证明活动，由于它以国家名义出具的公证书具有特定的效力使它区别于个人、企业、社团和其他官方机关的证明。在西方国家，公证机关以公证人事务所的形式存在，它们作为独立的工作机构，主要依靠业务收入作为事务所经费的来源。①我国的公证机关被称为公证处。它是组织公证员从事公证业务活动，对公证员行为进行规范管理的基本单位。公证员从事公证行业都离不开公证处。

公证不以盈利为目的、执业具有地域限制，每个省市内公证机构的设置都会本着控制总量、合理布局的原则，每个公证处都划定了执业区域，并在自己的执业区域内从事公证业务，以免引起各公证机构之间的不正当竞争，损害公证机构的形象。公证机构的设置上，适用面最广的、影响最大的为法国首创的公证人事务所形式即使是公证制度不被十分重视的英美法系国家，在组织形式上也采取了事务所的形式。因此，从大的范围来看，事务所的形式是大多数国家的选择。②

二、公证机构体制模式的种类

从世界公证制度史来说，公证机构体制主要有三种：第一种，国家行政体制模式，我国在公证机构设立之初基本都是行政体制，公证员都是公务人员。第二种，个人体制模式，现今世界上绝大多数公证发达国家均采用这种体制模式，典型代表：法国、德国等西方大陆法系国家、英美等英美法系国家。第三种，事业体制模式，现在我国很多公证机构都是事业体制，这是我国现阶段的主要公证体制模式。这三种公证体制模式都是各个历史时期不同政治、经济、法律制度的产物，都是各个国家根据自己的国情变幻选择的结果，都符合当时历史阶段的基本国情。

(一)国家行政体制模式

这一公证体制模式主要源于前苏联和二战后成立的社会主义东欧国家。当时前苏联等社会主义国家实行计划经济，公证机构的公证事项、执行范围都有明确的标准，执行的是国家证明力，以适应社会主义计划经济体制的发展，维护社会主义国家计划经济的稳定，因此当时的公证机构具有较强的行政体制色彩，是统治阶级维护社会秩序稳定的产物。新中国成立后，我们引进了苏联的国家行政体制的公证制度，一直延续到20世纪80年代。

这一公证制度的主要特点：公证处是国家行政机构；经费由国家财政保障；公证员为国家公务员；公证处因过错给当事人造成经济损失属国家赔偿；没有法定必须公证事项。③

(二)个人体制模式

这一公证机构模式是当今世界公证机构的主要模式，为西方大陆法系国家和英美法系国家广泛采用，这一公证机构模式存在的形式主要是个人所或者合伙所，其特点如下：

1.公证人事务所为个人所有。公证人事务所依法设立，其组织形式为公证人个人体制或几个公证人合伙体制，与国家政府无关。

2.公证人事务所实行自负盈亏。公证人事务所经批准设立后，国家不仅不予以财政保障，而且还要收取公证人一笔可观的保证金，以备出现错证等给当事人带来损失时赔偿。公证人的收入完全靠公证人的公证收费解决。

3.公证人由政府任命。因为公证本为国家公证，后由于国家权利的让渡才成为由法律特别授权的特许经营，代替政府行使预防职能，所以要实施政府管理。

4.公证人的赔偿责任是无限责任，也就是说，公证人在给当事人造成经济损失的情况下，由自己负责赔偿。当然，公证人这一赔偿责任的承担与他们的职业收入也是成正比的。

5.国家对公证人的管理实行“两结合”的管理体制，由政府和公证人协会按照不同的分工分别实施有关管理工作。公证人的资格取得、公证事务所的设立及有关的收费标准由政府决定，其他的日常公证业务管理，由公证协会实施行业管理，是一种政府行政管理与行业协会管理相结合的管理制度。④

(三)事业体制模式

事业体制应该是中国独有的一种机构体制，它介于国家和个人之间，这种社会组织既非行政机关，也非企业组织，它的存在往往不以盈利为目的，它注重的是社会精神财富的创造，具有社会公益性。它的主要特征主要体现在以下几个方面：

1.公证处是依法设立的、独立承担民事责任的事业法人。国家和个人对公证事项都不负法律责任，而是由公证机构对外承担民事责任，在民事责任的承担上体现为“机构负责制”。

2.公证机构自负盈亏。国家不拨付经费维持公证机构的正常运转，在这种体制模式下，主要是公证机构依靠自己的业务收入来作为自己正常运行和活动的经费。

3.公证员由国家任命。公证机构执行的是国家公共职能，所以国家对公证人实行严格的考试准入制度。

4.公证赔偿由机构负责。同公证机构自负盈亏一样，在公证人员给当事人造成经济损失的情况下，由公证机构对外承担赔偿责任，即公证机构赔偿责任制。

5.实行两结合的管理体制。从总体上看，事业体制的公证模式是中国从计划经济体制向市场经济体制转变时期的特有产物，具有体制的不确定性及发展的阶段性。⑤

三、我国公证机构的体制模式和缺陷

从世界角度看，我国公证制度起步晚、历史短，且相当不规范，与公证制度发达国家相比较，差距甚远。1979年，我国公证制度重建，1982年国务院颁布了《中华人民共和国公证暂行条例》，使公证制度走上正常的发展轨道。

我国公证机构的设置，根据《公证暂行条例》第5条规定：“直辖市、县(自治县，下同)、市设立公证处。经省、自治区、直辖市司法行政机关批准，市辖区也可设立公证处。”同时，《公证暂行条例》还规定：“公证处之间没有隶属关系。”各公证处不管设立于何级行政区划内，都是相互平等的。这样设置的后果就是同一市辖区内同时存在多个公证处，其弊端可想而知：

(一)公证处的名称具有浓厚的行政色彩，造成公证处的不平等

早先，各个公证处都是以行政区划设立，一个辖区内可能存在省、市、县(区)三级公证处，例如说，山东省济南市，早先存在山东省公证处、济南市公证处，还有各区公证处，这种不平等性，产生了与立法原意相悖的级别管辖，形成了各公证处竞争不平等的局面。虽然现在公证去行政化，取消了以行政级别冠名，各个公证处都有了自己的字号，如现在济南市，存在的就是齐鲁公证处、泉城公证处、鲁源公证处等等，但是老百姓还是习惯按照原来的命名方式找寻省、市公证处，一定程度上影响了原来各区内公证处的竞争力度。

(二)无序的竞争导致公证质量的下降

各个公证处的传统业务非常有限，执业区域狭窄，很多地方的公证处转变为自收自支后，没有了政府财务的支撑，机构运转都成为问题，自身面临严重的生存危机。为了抢夺有限的证源，仅用正当的渠道是远远不够的。这样，不少公证机构就不择手段，有的压低公证收费，提高各种名目的回扣比例；有的为了迁就当事人的要求图省事，不严格办案程序；还有的模糊办案原则，为当事人规避法律出谋划策等。为求生存，公证处的商业属性必然会膨胀起来，而国家权力一旦商品化，便难以保证公证质量。⑥

可见，公证处的设置模式与公证事业长远发展的要求不相适应，需要进行相应的改革。

四、我国公证机构现实模式的选择

(一)就我国公证制度的整体而言，现阶段应以事业体制的模式为主要选择，建设好完善好事业体制的公证法律制度。我国由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程远没有完成，现阶段具有明显的过渡时期的特征，这个阶段人们的思想观念较为混乱，市场管理也混乱。加之公证立法的不完善，公证员的素质不高，管理制度欠缺，所以公证体制模式的选择，只能是事业体制，不可能一步跃到欧美个人合伙体制，也不可能再倒退到国家行政体制。这就是我国目前的现实。所以，我们必须大力发展、健全、完善事业体制的公证制度。东部发达地区很多公证处现在已经实现了自收自支的事业单位模式，这对于提高公证员的工作积极性、促进公证事业的发展具有长远的意义。

(二)不发达地区保留国家行政体制或改制成全额拨款的事业体制为明智的选择。由于我国东中西部经济发展的不平衡，大部分欠发达地区的经济基础很难在短时间内有大的发展。自然条件差、经济基础不发达，这就从根本上制约了公证事业的发展。所以，不发达地区的公证处，由国家体制中退出，如果连生存都解决不了，选择自负盈亏、自收自支的事业体制模式，或个人合伙体制模式就成为不可能。因此，这些欠发达地区的公证法律服务，就必须依靠国家财政予以保障，短时间内不可能有太大的变化。

(三)个别东部发达地区选择个体模式应予以支持。个人合伙的公证处模式是公证事业的发展方向。但是，要实现这一点，必须具备相当的前提条件，其中最主要的是市场经济发展的成熟度、当地经济发展的程度以及法治环境的好坏。在国家完善有关公证立法的前提下，对于一些东部沿海发达地区有条件的采用个人合伙体制模式的，国家应该允许。⑦公证体制模式的选择是一项很复杂的事情。从总体上看，是由经济基础、上层建筑和法制环境三种因素决定，其选择具有客观必然性。但人的主观因素也起相当大的作用，或推进，或延缓。因此，我国公证体制模式的选择应结合我国现阶段基本国情，不能盲目的进行改革，否则会影响我国公证制度的发展。

[ 注 释 ]

①叶青，黄群.中国公证制度研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2004.68.

②同上，第71页.

③王公义.中国公证制度改革研究及国际比较[M].北京：法律出版社，2006：8-9.

④王公义.中国公证制度改革研究及国际比较[M].北京：法律出版社，2006：9-11.

⑤同上，第11-13页.

⑥叶青，黄群.中国公证制度研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2004：71-73.

⑦王公义.中国公证制度改革研究及国际比较[M].北京：法律出版社，2006：17-18.

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