我国土壤污染防治的立法基准及实现对策

2017-01-27韩通

法制博览 2017年27期

关键词：红线污染源基准

韩通

河北地质大学研究生学院，河北石家庄 050011

我国土壤污染防治的立法基准及实现对策

韩通

河北地质大学研究生学院，河北石家庄 050011

土壤污染防治的单独立法，应当确立其立法基准。立法基准的确立要与土壤污染源防治的上游制度与食品安全保障、人居生活安全保障等下游制度，实现制度的相互弥补与协调，并致力于构建超越当前防治污染效果乏力的制度模式。未来立法的基准应该紧紧围绕“污染土壤的修复与土壤质量保持”这对核心，坚持土壤质量红线，确立所有者、污染者和使用者的义务束，区分不同污染区的治理对策，创新我国土壤污染修复与质量保持模式。

土壤污染；立法基准；土壤质量；污染修复

随着工农业的高速增长，土壤污染现象愈来愈重，与食品安全、公众健康的矛盾到了不可调和的地步，政府、学界和实务界对土壤污染的严重性、污染源与增立专门法律的必要性已经达成共识，但是对土壤污染制度的立法模式、制度安排等尚存争议。有的学者坚持套用水、大气防治污染的立法模式，进行土壤污染防治的制度构建；有的学者从大防治角度入手，把土壤污染前预防、土壤污染后治理、土壤质量保持统一考虑，制定“土壤环境质量法”；不同学者的问题意识是一致的，但对于立法的调整重、污染修复的责任主体不是一致。检视我国立法实践，湖北省与福建省的土壤污染防治是从“污染源的预防与控制”来展开立法①。各地方的政策也大抵如此。

土壤污染现实问题摆在这，但是为什么立法层面分歧如此大。他们具体的差异是什么？本文从明晰土壤污染概念入手，反思污染源防治立法对土壤污染防治乏力的原因，剖析已有的土壤污染防治制度，回应河北省未来在土壤污染防治方面，创设专门的“边际制度”。

一、法律层面意义的土壤污染

根据国土部与环保部于2014年4月公布的“土壤污染调查公告”显示，引起土壤污染的污染源以及污染导致的严重后果大家已经有了初步共识。“污染分布上，南方重于北方；老工业基地、矿区污染突出，西南区重金属超标较大；我国农地污染以无机污染物为主，其中耕地以六六六、DDT、多环芳烃为主要污染物。”②土壤污染对人们的危害一般是污染源浸入土壤，继续下渗进入地下水循环或者是通过农作物、动物进入食品领域。但是这些仅是从事实层面描述土壤污染，事实层面并不等同于法律命题。土壤污染单独立法既要面对事实层面，又要符合立法技术要求。因此理清土壤污染的的法律特征非常重要。

根据现有立法例《湖北省土壤污染防治条例》第二条第二款③对土壤污染的定义可知，土壤污染主要由水、大气、固体废弃物等引起，土壤污染处于这些污染源的“下游”。由于污染源的流动性以及造成土壤污染的时间跨度大，所以确定土壤污染责任主体异常困难，同时由于污染地块的用途各异权属复杂，各权属人的修复能力也各异[1]

二、土壤污染防治的立法基准

通过以上分析，并不是所有的土壤污染事实都能被纳入未来立法来调整，未来立法仅对部分土壤污染作出制度回应。在这过程中立法基准起着贯彻始终的作用。确立立法基准应关注以下方面：未来立法应该对现有法规政策进行补漏，不仅倒逼上游污染源防治，而且合理调整下游的利益格局；未来立法应注重制度实施动力不足问题。虽然现在没有专门的立法，但是如果充分利用现有制度，也不会形成“总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出”④的境况。

三、土壤污染防治立法基准的实现

立法基准要求未来立法应注重治理的实效，不仅应对违法的排污行为，而且要应对合法行为导致的污染。同时，要合理分配所有者、污染者与使用者的治理成本，构建“义务本位”的土壤污染防治理念[2]。

(一)未来立法应以土壤质量红线为制度设计依据

在环境制度中，红线大量存在，包括各种技术限制、排污标准、总量控制上限、污染物限值等。关键是这些红线是用来限制谁的，仅仅是用来限制污染行为制造者吗？有学者认为：环境法的实施困境“症结在于环境法律并未成为规范行政权力的权威依据。”[3]因此，未来立法的制度红线应该双向约束，激励相关部门的执法动力。

相关技术部门根据现有制度资源及客观实际，摸清污染地块的现状，划定土壤质量红线，在严格规制排污者的情况下，强化相关行政机关依红线保障土壤质量的责任。进一步细化主体，形成全社会对土壤质量保持的义务本位。同时，解决土壤质量红线与污染物排放标准交叉问题，作为上游制度的污染物排放标准，难免有遗漏污染，因此土壤质量标准应该作为监督上游制度实施实效角色出现，评介、弥补上游制度的实施。

(二)构建土壤质量保持的义务束

由于上游的污染源以及下游的食品安全等领域已有制度进行了规制，未来立法不能面面俱到，而应该在土壤质量保持方面着力，在土壤质量红线制度下，根据地块权属，细化各个参与主体的法律义务。

土壤具有资源、自然因素以及物权的属性，对国家安全、人居健康以及生态文明的建设意义非凡，国家作为污染地块的所有者，应担负起污染修复的技术支持。减轻从事污染修复企业的负担，加大政策扶持。引导修复企业在土壤环境调查、分析测试、风险评估、修复工程设计环节开展研究，形成科学的技术修复体系，并通过金融、税收等激励措施，加快成果的转化。这笔费用，未来立法可以通过设立“污染物质信托基金”⑤为修复技术研发以及责任人不清时的污染修复提供资金支持，该基金的原始资本包括：中央政府与地方政府按比例负担的政府出资；重点排污行业的专门税。但是根据土壤污染的跨周期性，治理对象多是已经废弃与关停的企业或尾矿，未来立法可以另设“关停后信托基金”⑥对废弃场所修复提供资金保障。

为了修复费用不由公众负担，未来立法应该树立“现实占有者责任原则和贷方责任原则”[4](该对原则主要针对污染企业来说，不适用农村承包户)。前者适用对象是：当一个企业收购、继承、受让等方式占有另一企业时，不仅应享有原企业的债权而且也应承担原企业背负的治理费用，该责任应该是一种严格责任。这会对受让者不公吗？[5]后者的适用原理是“市场经济下，银行对企业生产起着决定性作用。银行作为企业资金的提供者，有能力参与企业的经营与决策。为此未来立法有必要使银行的行为负担一定的责任。目前可行的是让银行有条件的承担修复费用的责任”[6]

不可否认，未来立法是一个各利益集团博弈的过程，立法者应该坚守“立法基准”，平衡各种团体间的利益分配及责任负担，为提高大众的社会福祉公平、公正立法。

[注释]

①2016年2月1日通过<湖北省土壤污染防治条例>、2015年9月22日通过<福建省土壤污染防治办法>.

②环境保护部、国土资源部于2014年4月17日发布<全国土壤污染状况调查公告>.

③<湖北省土壤污染防治条例>第二条第二款土壤污染，是指因某种物质进入土壤，导致土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成土壤环境质量恶化的现象.

④环境保护部，国土资源部“全国土壤污染状况调查公报”.

⑤美国于1980年12月11日通过的<综合环境反应、赔偿和责任法>即“超级基金法”.

⑥美国于1980年12月11日通过的<综合环境反应、赔偿和责任法>即“超级基金法”.

[1]肖锋.土壤污染防治立法的效果导向及其实现[J].华南农业大学学报(社会科学版)，2017(2)：11.

[2]李干杰.推进土壤污染防治立法奠定生态环境安全基石[J].中国科学院院刊，2015(4)：445-451.

[3]陈海嵩.绿色发展中的环境法实施问题：基于PX事件的微观分析[J].中国法学，2016(1)：69-86.

[4]汪劲，严厚福，孙晓璞.环境正义：丧钟为谁而鸣[M].北京：北京大学出版社，2007，11：330.