民族地区退耕还林生态补偿政策法律思考

王云格

内蒙古民族大学政法与历史学院，内蒙古 通辽 028000

民族地区退耕还林生态补偿政策法律思考

王云格

内蒙古民族大学政法与历史学院，内蒙古 通辽 028000

针对民族地区经济的发展，追求高经济利益而导致的对民族地区生态环境的破坏屡见不鲜。为了改善恶劣的生态环境，我国制定了一系列生态补偿政策，尤其针对一些土地辽阔的民族地区。“退耕还林”政策为改善风沙问题起到了决定性作用。但是在实施过程中仍然出现了很多问题，本文就民族地区“退耕还林”政策存在的典型问题进行分析并提出完善建议。

民族地区；退耕还林；生态补偿；立法保护

我国作为多民族国家，在最近一次的人口普查中少数民族人口只占全国总人口的8%，而在我国陆地国土地域中，少数民族地区却占总面积的50%-60%左右。[1]由于少数民族地区地广人稀，多数位于祖国边缘位置，经济发展相对缓慢，使得所拥有的自然资源成为了其当地生存和发展的重要资源。所以民族地区作为我国重要的生态屏障，其环境保护工作也就成为了我国发展生态良性循环目标的重点工程。

少数民族对其草地、森林、矿藏、流域等自然资源进行的传统管理，充分的表现了其文化特色。但是，几十年来，由于追求经济利益最大化，过度开发等导致的传统管理已经日渐消亡。由于大量开垦农田和过度放牧，内蒙古自治区全区出现，水土流失，土地沙化的现象；由于大量开采矿产资源，科尔沁草原退化成“人造沙漠”。一系列的破坏行为，使得大量风沙天气频繁袭击着内蒙古草原地区。鉴于以上土地问题本文就具体的生态补偿办法——“退耕还林”政策进行探究。

一、民族地区的“退耕还林”

退耕还林顾名思义是指为了保护并改善生态环境，减少耕地面积，使得由于水土流失和土地风沙化所带来的自然灾害问题大量减少，通过植树造林，逐渐恢复生态系统并制定合理的生态补偿、经济援助措施。在少数民族地区实行的“退耕还林”政策不只是针对民族地区脆弱的生态环境，还包括提高少数民族地区的经济收入，使其在不耕种的条件下获得生活来源达到生活富裕，从根本上对恢复生态系统提供政策支持。现行的基本措施有退耕种树、封山绿化，以粮代赈和个人承包。在民族地区不只是简单的措施推进，而是把市场模式加入其中，形成新的政策模式做出生态经济治理。

二、民族地区“退耕还林”政策存在的基本问题

(一)补偿标准问题

自治区退耕还林的管理办法规定粮食及现金补助为每亩退耕地每年补助粮食200斤，退耕后所需的生活必要的开支，按每年每亩20元计算，种苗费补贴按每亩50元计算，直接发放给农牧民自行采购树苗。[2]按照这种标准，随着粮食的价格不断上涨，一直用固定的补偿标准，使很多农民以退耕获得补偿的意愿随之下降。耕种的经济来源为何要被补偿微弱的退耕还林取代？试问退耕还林的“退”和“还”的责任主体是所有农户，他们却要为未知的治理成果承担巨大的风险。与此同时，统一的补偿标准在不同地区出现便失去了公平的本意。

(二)退耕还林后的林权制度问题

1.政策冲突影响林权实现。退耕还林政策中的林权是指耕户在退耕还林后形成的树木和林地的所有权和使用权。这里所说的所有权是指所有人对树木和林地的占有、使用、收益和处分的合法权利。但是《森林法》第三十二条规定：“采伐树木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地房前屋后个人所有的零星树木除外。”《森林法实施条例》中规定农民所有的零星树木不包括退耕还林。[3]也就是说农户对自己退耕后形成的林地不能擅自采伐，需办理采伐许可证。并且生态林是不允许砍伐的，也申请不到采伐许可证，那么所谓的耕户对其所有的树木又如何享有真正的权利？如此交互的规定，又怎么能不影响其对退耕还林的积极性。

2.林权主体不明。首先我国没有具体规定退耕还林林权主体问题，使得林权当事人对自身的权利义务认识不清。我国法律规定，土地不能归个人所有，只能拥有其使用权，不具有所有权。那么退耕还林政策规定的土地承包人所具有的享有处分的权利如何兑现。由于条例和各个法律之间的冲突，导致了退耕户无法享有其应有的林权，在实际行动中也被各方制约，难以获得其应有的利益。因主体不明而导致的林权证错发、扣发大量存在，所以在核发林权证之前要明确林权的主体，在承担退耕还林任务时就明确其享有的林权权利，杜绝后续因为林权产生的争端。

(三)法律规范缺乏系统性问题

1.缺乏退耕还林立法。《退耕还林条例》颁布后，国家出台了一系列补偿政策。那么在市场经济的发展下，无论什么问题都会产生供给和需求的主要矛盾，所以仅仅靠政策性的规定是无法解决由于矛盾引起的争端。实施退耕还林时，是县级人民政府或乡级政府与土地承包经营者签订合同，那么通过一纸合同又如何保障利益。[4]并且根据我国法律效力的规定，条例只属于行政法规，其层级不高，在实施过程中效力低于法律，受其他法律制约，很多时候条例的规定都无法实施。

2.缺乏监管制度。条例规定了各地方由县级人民政府制定合理的管护制度并实施检查验收，有些地方政府为了政绩，为了提前完成任务得到补助基金而下达强制任务，使得退耕还林效果不理想。条例还规定了农户自身也应赋有监管义务，由于很多农户原本不是从事种植业，那么种植并培育大有难度，能够及时完成任务也是结果未知，还要实施管护义务，未免打消其原有的积极性。[5]正是因为这种没有明确规定的监管，引发了一系列滥用职权、私吞公款、虚假上报等严重问题。缺乏专业人员的技术指导，退耕户在造林过程中树苗出现虫害或因树苗选择不当出现后期林木发展不佳的问题也大有存在。

三、退耕还林政策完善对策

(一)补偿方式的完善

现行的退耕还林补偿标准已然是确定的、非动态性的资金补偿，所以有必要建立长期高效的补偿机制来弥补这一方面的不足。首先即使是标准确定了，那么也就是说补偿总量确定了，那就要在此基础上对区域内不同地方进行分类评估，对总量进行不同等级划分，不同的条件给予不同的补偿。其次延长退耕还林补偿年限，针对生态林没有收益，8年时间必然很短，所以应该延长补偿年限，把退耕户的收益最大化。更重要的是把输血型的直接补偿发展为造血型的多种补偿结合的可持续的方式。第一，建立专项基金。即使因为特殊情况，也不会发生资金断裂或资金不足的情况。耕户知道专项基金的存在，安心进行退耕还林，不会产生中途因为补偿资金的问题复耕的现象。第二，发行特定的生态补偿债券，国家利用这种形式把社会上的闲散资金进行融入，把这些融资作为生态补偿的又一资金来源。第三，发行生态彩票。通过网络的联动，专项彩票的发行传播，激发起彩民们自发的通过购买生态彩票来推动生态补偿的专项福利发展，拉动生态工程的资金筹集。

(二)法律规范缺乏系统性问题

1.保障林权的实现。条例中规定了“谁造林、谁所有、谁收益”，明确规定农户享有其土地上林木的后期采伐收益。无论是生态林还是经济林，国家可以制定适合市场机制的政策来宏观控制采伐量，根据退耕还林面积，按照一定的比率允许退耕户进行采伐并收益。因为承担退耕还林的土地与以前土地性质存在差异，是农户通过很长一段时间的辛苦劳作实现的生态补偿，所以理应享有该劳动带来的收益。等到退耕还林年限达到时就马上可以在适当的范围内进行砍伐，既保证了退耕还林的效果又保证了农户收益。

2.明晰林权权属。想要依法享有林权，就要明晰林权的权属问题。首要任务是需要立法来规定林权主体，把退耕还林中涉及的林木土地产权、经济林林权、生态林林权都以法律的形式确定，明确主体的权利和义务。只有把最基础的问题解决，才会切实保障利益问题，提高积极性，加快退耕还林的实现。从退耕还林农户出发制定一个林权制度，引导农户办理林权证。针对由于多个退耕户形成的一片林地，鼓励退耕户运用其享有的林权进行投资入股，达到多家联合管理，按股分红，解决其林权界限引发的争端。

(三)相关法律的完善

1.制定并出台相关法律法规。《退耕还林条例》是由国务院制定的行政法规，其法律效力低于由全国人大制定的法律，这就使其面对很多违法行为的时候只能依据上位法解决问题。《退耕还林法》的制定可以完全解决以上问题，按照新法优于旧法的原则，避免与《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等同级法律的冲突。也使得各工作单位明确自己的职能所在，确定其权利和义务，为条例的实施提供了有力的后盾。并从法律上对政策的实施进行规范和保障，对在实施过程中存在严重违法的行为追究其法律责任，防止把改善生态环境变成官员的政绩工程。

2.制定规范的管护制度。制定明确的管护任务层级设定。首先具体的管护方法和验收方法由县级政府制定并进行安排实施，验收工作交由林业相关部门按照县级政府制定的办法进行专业验收。在实施管护阶段，派专门负责人进行管护，减轻农户的义务。其次还要建立一个监管补偿资金的机构，定期对补偿资金的发放情况进行核查，杜绝违法现象的发生。建立管护小组，聘用林业人才，对耕户进行培训讲解，可以更好的完成退耕还林。最后，设立一个信访制度，允许退耕农户作为当事人反映实施阶段发生的一切问题，并及时做出解决办法。

总之，从我国1999年制定并实施的退耕还林政策来看，发展到现在从无到有，从不完善到逐渐完善，都显示出退耕还林这一政策的前景，那么面对完善过程中出现的问题，从法律的角度推进退耕还林，才会使得后续发展更好更快，使民族地区生态环境得到根本的改善。

[1]郭学娟.新中国少数民族人口政策发展研究[D].青海师范大学，2012.

[2]喻永红.退耕还林生态补偿研究综述[J].生态经济，2014(7)：49-50.

[3]黄萍.论我国林权制度的完善[J].江西社会科学，2011(11)：176-177.

[4]白雨.浅析<退耕还林条例>存在的问题[C].全国环境资源法学研讨会论文集，2010：1-4.

[5]刘会静.退耕还林生态补偿政策评价与制度创新[D].西北农林科技大学，2014.

D922.63

：A

：2095-4379-(2017)27-0086-02

王云格(1992-)，女，汉族，吉林长春人，内蒙古民族大学政法与历史学院，民族法学专业研究生，研究方向：少数民族权力与保障。