《循环经济促进法》实施中的难点与对策研究

2017-01-27薛赛利

法制博览 2017年27期

关键词：法律经济发展

薛赛利

甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州 730070

《循环经济促进法》实施中的难点与对策研究

薛赛利

甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州 730070

循环经济促进法是调整因循环经济活动所产生的各种社会关系的法律规范，它是一部综合法、促进法和政策性立法。《循环经济促进法》自2009年实施以来，在社会实践中已经发挥了积极的作用，但是，随着社会的不断发展和经济实力的迅速增长，现有的《循环经济促进法》在实施中的难题逐渐暴露，立法过于笼统，可执行力不强，且法条的专业术语太强，不便于执法者和守法者理解和遵守法律。因此，本文着眼于《循环经济促进法》实施中的难点问题，运用分析法、比较法和数据统计的方法，具体分析存在的现实问题，并提出相应的对策，例如，明确法条的含义，使文本具有确定的意义，尽量采用简洁明了的语言表达法律的精髓，必要时可以借助生活化甚至网络化的词汇等等。

循环经济促进法；减量化；政策性立法

随着经济的快速增长和人口的不断增加，水、土地、矿产等资源日益不足的问题越来越突出，生态建设和环境保护的整体形势也愈发严峻。面对这种状况，我们必须考虑到在经济发展数量增长的同时，考虑到发展的可持续性。正如科学发展观强调的“以人为本，坚持全面协调可持续发展”。虽然这些年我国在环境保护方面也做出了一些成绩，在环境保护立法的制度上也日趋完善，但是，还是会出现很多问题，比如经济发展的可持续性观念不那么深入人心，在发展的同时，可持续发展的意识不够明显。因此，我国学者借鉴国外的立法经验，提出了“循环经济”这一概念，若想让这一概念得到施行，则必须对其有严密的保障措施才可以，故而循环经济立法就显得尤为重要。法律制度上的保障使得这一概念有了自己明确的地位。在经过了学界不同学者的共同努力，我国的《循环经济促进法》终于在2009年正式生效了。截至目前，《循环经济促进法》在我国的实施已经走过了七载春秋，当然，它产生了一定的积极影响，但是，它仍然存在着不足，需要在法律上进一步来完善。因此本文着眼于其在实施中的难点，结合相关材料给出一些对策，以期对《循环经济促进法》的修改产生积极的影响。

一、循环经济概述

(一)循环经济的概念

目前循环经济的权威定义，大多数都将“物质闭环流动性经济”作为关键词，认为：循环经济是一种生态型经济模式，倡导的是经济社会发展与生态环境和谐统一的发展模式，把经济活动组成一个“资源—产品—再生资源”的反馈流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质、能量在这个不断进行的经济循环中得到合理、持久的利用，把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的地步，实现可持续发展所要求的环境与经济双赢的经济模式。①虽然目前学者们对于“循环经济”从不同角度进行了多方位的解读，个人还是觉得崔老师的这个表述能更加全面一些。

(二)循环经济立法

虽然“循环经济”这一概念从上世纪90年代就由一些学者从西方引入中国，但是，直至2004年，国家发改委的相关领导在一次会议中才明确了循环经济的概念：“循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对‘大量生产、大量消费、大量废弃’的传统增长模式的根本变革。”②自此以后，国家开始关注循环经济这一领域，对这方面的法制建设也越来越重视。经历了商讨、起草和表决通过的一系列过程之后，我国的《循环经济促进法》终于在2009年正式“出炉”了。这对于我国循环经济工作的展开具有极大的实践意义和指导价值。

(三)《循环经济促进法》与时俱进的必要性

自2009年《循环经济促进法》正式颁行以来，我国的循环经济活动才有了法律的支撑和保障。即便如此，可还是由于《循环经济立法》自身的局限性，再加上社会发展情况日新月异，经济现象层出不穷，现有的法律条文已经不能满足现实的需要。因此，修改当前的《循环经济促进法》以解决现实中遇到的难以解决的问题就显得尤为重要了。

二、《循环经济促进法》实施中的难点与对策研究

(一)《循环经济促进法》实施中的难点探究

本文就《循环经济促进法》实施以来，对于法条适用中存在的难点进行了研究，主要有以下问题：

1.《循环经济促进法》的地位不明确

就目前我国关于《循环经济促进法》的适用情况来说，它无疑是充当着循环经济基本法的角色，但是，就《循环经济促进法》本身的条文来看，其内容多半是鼓励性的、支持性的条款，属于“柔性条款”，在具体实施时可自由裁量的空间很大，这样不理由裁判结果的公正性。

2.《循环经济促进法》立法过于原则化，可操作性不强

我国的循环经济立法遵循了“宜粗不宜细”、“原则性和灵活性相结合的”的立法原则，导致了许多规定过于原则化和抽象，部分规定是引导性的，有的只是宣示性条款，缺乏应有的法律强制力和可操作性。例如，《循环经济促进法》规定：“公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。”但未规定公民在什么情况下可以了解政府发展循环经济的信息，向哪个部门了解并提出建议，也未规定政府是否有义务向社会公示相关信息，致使该条规定难以落实。又比如，《循环经济促进法》规定了公众参与原则，《水污染防治法》也规定了公众参与环境影响评价的权利，但却因缺乏相应的途径、形式和程序规定使之成为一纸空文。

3.《循环经济促进法》当中的法律责任分担不尽合理，部分法律责任落实不到位

社会公众是良好生态环境的受益者、资源的使用者，也是环境污染、资源短缺的直接受害者，是最重要的循环经济法律主体。要实现循环经济法治目标，单靠政府和生产者承担责任是不够的，必须把整个社会都调动起来，使政府、企业、公众三者之间适当分责。但是，目前的循环经济立法主要对地方政府和生产企业的法律责任进行了规定，而未对社会公众特别是居民消费者在循环经济发展过程中应承担的义务和法律责任作出明确规定，因此说，循环经济法律关系主体责任分担不合理。

4.配套的法律制度的缺失是影响循环经济法律实施效果的一大因素

《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》都规定了企业应当采用利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，减少污染防治物的产生。但是，有关技术指标、操作规程的配套制度迟迟未出台，使得上述条款在实际中难以执行。《清洁生产促进法》规定了企业实施清洁生产的应然模式以及国家给予其鼓励和指导的政策，但缺乏与之相应的重点行业清洁生产评价指标体系、清洁生产的技术与工艺标准、清洁生产表彰奖励措施等配套制度，使得清洁生产难以有效推行。

(二)就《循环经济促进法》实施中的难点给出的几点建议

1.明确《循环经济促进法》的宪法地位

宪法是我国的根本大法，具有至高无上的权威，任何一部法律的制定都必须符合宪法精神。随着中国循环经济的不断发展和循环经济立法的日益成熟，循环经济法已逐步脱离环境保护法而成为一个独立的部门法，成为制约循环经济法制发展的重要因素，因此，在宪法中确认循环经济，是建立循环经济法律体系最关键的环节。

2.细化《循环经济促进法》中的相关条款，尽量做到有法可依

现有的法律条款太过原则化，因此我们有必要对其进行细化，使其更好的服务于大众。比如，《循环经济促进法》规定：“公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。”所以，我们要明确公民在什么情况下可以了解政府发展循环经济的信息，可以向哪个部门了解并提出建议，应该规定政府是否有义务向社会公示相关信息，这样才能使得该条规定更好的被适用，更好的发挥其应有的效力。再比如，《循环经济促进法》规定了公众参与原则，在这里，就应该对这一原则进行具体的解释，明确它与其他相关法律中类似原则内容的异同点，使得适用法律的人更好的理解它。使其更好的发挥效果。

3.明确《循环经济促进法》之中的法律责任分担

现有的《循环经济促进法》中规定的责任承担者有地方政府和生产企业。这是不合理的，因为社会公众是资源的使用者，也是环境污染、资源短缺的直接受害者，是最重要的循环经济法律主体。因此，必须把整个社会都调动起来，使政府、企业、公众三者之间适当分责。落实到法律条款中，则应当明确规定责任承担的主体都有哪些，在哪种情形下应该承担何种责任，这是非常有必要的。

4.完善的与《循环经济促进法》配套的法律制度是非常有必要的

在明确了《循环经济促进法》的宪法地位之后，其基本法的地位就确定下来了。此时，我们就需要再制定相关配套的法律，确保基本法的落实。例如，制定循环经济单行法，制定和完善专门的循环经济行政法规和规章，调整和修订相关的法律法规，这样既能保证法律体系的完整性，又能更好地发挥循环经济基本法的社会效果。

5.在循环经济基本法中建立完善的循环经济技术标准体系

标准是重要的技术规范，是法律得以有效实施的重要保障。因此，应当建立完善符合循环经济发展要求的技术标准体系。分行业制定循环经济发展考核评价，为工业、农业、建筑业、服务业等领域循环经济发展提供技术标准。