商业银行混业经营模式下金融监管制度的调整

李 彤

山东大学法学院，山东 济南 250100



商业银行混业经营模式下金融监管制度的调整

李 彤

山东大学法学院，山东 济南 250100

面对金融全球化发展趋势和加入WTO后的激烈竞争，商业银行全能化是我国迎接挑战，努力发展的必然选择，只有这样才能实现银行的资产负债多样化，风险分散化及利润最大化，也才能面对挑战积极应对。如前所述，发达国家的成功经验告诉我们，资本融合的发展模式与适当宽松的法律环境是分不开的，比如之前所述美国《格拉斯——斯蒂格尔法》的废止就充分证实了宽松的法律环境的必要性。为了促进我国金融业的繁荣发展，分业经营模式的转变势在必行。

商业银行；混业经营；金融监管

金融监管制度的合理性及其有效性关键在于金融监管权力的配置结构，银行监管权的法律功能是实现银行监管利益主体目标的手段，其配置依据是银行监管规则体系，其配置结构由政府监管权，市场监管权、自我监管权按照不同比重形成。①建立外部适度宽松的金融监管制度应当合理配置各方面的监督权，势在必行：

一、政府监管领域的适度调整

政府直接干预金融领域能够带来许多有利效果，比如克服外部性、信息不完善和不完全竞争等，但也常常会使得金融市场的自我调整发生扭曲，破坏金融系统的原始平衡，如政府寻租行为、政治干预、过度干预等，都会造成金融风险的增加，金融“生态”的严重恶化。而我国金融监管的“一行三会”，即中央银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会都不是独立机构，而是从属于政府，成为政府实现社会目标的工具，重审批，轻监管，造成监管工作的缺位。因此，对政府的监管权力进行调整、再配置，势在必行。

笔者认为，应当逐渐扩大政府监管权力的间接调整领域，而渐渐缩小直接调整领域。例如政府通过调整存款准备金或利率等直接手段进行货币调控的频率应当减少，而通过使用公开市场业务操作或窗口指导等间接手段进行货币调控的频率应当增多。②

为了应对金融全球化的机遇与挑战，我国立法机关和政府金融监管当局已经有步骤、有顺序的对政府监管权力作用的领域及方式进行了调整，但是，政府监管权力的调整和监管权力范围的缩小必然受到来自权力部门和个人的较大阻力，对政府直接权力的限制不仅需要有法律文本、更需要立法机关对已有法律的不断完善与更新，司法机关对已有法律的准确适用，还需要上机机关对下级机关的行政监督与处罚，多管齐下才能有效约束政府的行为。

这种对政府权力直接干预的限制，笔者建议通过两方面的立法来落实：

第一，政府授权的有限性，即法律对政府的授权应当仅在市场化监管无法发挥作用的范围内进行，主要体现在(1)政府通过调查研究确定某领域市场主体应当具备的资格和准入条件，以行政许可的方式对将要进入该领域的市场主体进行审查，进行严格筛选或排除，做出准许或不准许进入的决定；(2)制定竞争政策，发布市场信息，通过严格动态地审查与监督金融机构经营中的资本充足率、存贷比率、资产流动性比率等指标，动态、持续地在维护市场公平竞争秩序中防范金融风险；③(3)通过依法监管和事后制裁，对侵犯其他市场主体利益和破坏公共秩序的行为依法进行制裁或交由司法处理。

第二，政府授权的明确性和法定性，即政府的监管范围、程序和职能应当法定，且必须明确、具体、可操作，主要体现在(1)权力的法定性；(2)权力的透明性；(3)权力行使的程序性；(4)权力被监督与问责制。

总之，为了给整个金融业营造一个公平的市场竞争环境，政府在监管手段和监管项目的选择上，除了保留必要的直接监管手段外，政府更多地应采用通过完善各种风险控制制度来实施间接监管，从而在有效控制金融风险的基础上鼓励金融创新、促进金融机构竞争力的提高。④

二、金融监管的市场化

《巴塞尔新资本协议》中提到了“三根支柱”的理论，其中第三根支柱就是强调监管的市场化——规范和督促商业银行对其经营、财务、风险及资本方面的信息予以及时、充分、客观的披露，提高商业银行经营的透明度及对风险的可预测性，并以此为基础，强化社会监督和对市场纪律的约束。笔者认为，以下措施应当作为加强金融监管市场化的有效手段：

首先，应当有科学的信息披露制度以使市场参与人及银行利益相关者可以估计银行的风险管理状况和清偿能力。披露的相关信息应包括银行当前资本充足率、财务状况、经营活动与业绩、风险预测及战略管理等。⑤在目前我国银行还没有形成内部管理和风险控制机制的情况下，更应该借助于法律确定系统科学的信息披露制度，并努力实现风险量化，提高风险的预警识别能力，保证商业银行持续稳健的经营。

其次，在金融监管的国际融合方面，应当不仅仅是保证国内各个法律法规中关于商业银行中间业务立法的协调与统一，也应当包括国内与国际在中间业务方面的统一协作。2011年出现了第一家以巴塞尔新协议Ⅱ标准计提资本的银行，这是中国银行业适应较高的国际化监管标准的又一重要进展，目前，银监会已经对包括工、农、中、建、交五大行以及招商银行在内的六家银行完成预评估，⑥待下发巴塞尔新协议Ⅱ申请指引后，各家银行即开始上报申请材料。

然而，巴塞尔新协议Ⅱ还未在中国平稳落地，巴塞尔新协议Ⅲ已在2011年11月通过了最终版本，对于中国这样的新兴经济体，是否需要迅速跟进落实最新监管标准？笔者认为，中国可以充分考虑本土金融的特殊性，有节奏的吸收国际新的监管规则。因此，如何将巴塞尔新协议Ⅲ的精髓融入Ⅱ的实施过程中，避免监管政策的频繁变更，以及如何在顺应国际监管要求的同时，适应中国国情完成本土化，中国银行业正面临一场全方位的监管升级。⑦我国如何在不断完善金融立法的同时注意与国际金融体系的协作和统一将是一个有力的挑战。

三、完善内控制度加强自我监管

对商业银行最有效的监管莫过于商业银行内部的管理和监督，缺乏行之有效的、不健全的、薄弱的监督，是造成商业银行风险产生的主要原因。因此，笔者认为必须加强商业银行中间业务内控制度的建设，具体措施如下：

首先，针对某些风险点健全操作程序，完善相应的规章制度。具体的讲，应当加强商业银行法律部门的功能，使法律部门提前介入中间业务，对中间业务产品进行可行性研究，进行法律风险的预测，在中间业务产品运行中，给予实时关注，对运营过程中及事后发生的问题进行评估，并总结经验，形成有效的制度指引。

其次，在商业银行内部应当建立统一风险防范管理系统，将有风险的中间业务品种全部纳入风险防范管理系统中，并对不同风险的产品设定不同的风险转换系数。建立健全的中间业务风险评估和测量体系。对各项中间业务产品的风险程度进行清晰的数字反映，并根据详细的客户信息咨询调查结果建立客户的信用管理系统，针对不同信用等级的客户，分配不同的业务内容，采取措施做到提前预防风险的产生，促进中间业务的稳健经营。

最后，应当制定严格的内部审计制度。制定内部稽核计划，加大对中间业务的稽核力度和频率，做到实时监控，以防范及控制中间业务经营过程中产生的风险。对中间业务的过程进行监控和跟踪，加强自己对风险的识别能力，并对已有风险进行再核查，以免对其发展造成不适当的阻碍，最后就是对银行所采取的防范风险的措施进行评估和检验，以保证这些防范措施充分且得当，并对那些不够充分得当的防范措施提出建议并监督改进。

四、切实赋予银行业协会对政府制定有关金融政策过程的参与权

通过立法确立银行业协会参与政府活动的方式和途径，应当在程序上赋予银行业协会参与公共行政、政府机关金融监管工作的权力。

第一，必须完善银行业协会对政府行政工作的监督制度。我国《立法法》中对于不合法的行政立法规定了明确的救济制度，却对不合理的政府政策的救济制度缺少规定，因此，应当完善听证制度、政府说明理由制度等，以便于保证银行业协会在政府政策制定的过程中能够真正的行使其参与和监督的作用。

第二，完善银行业协会与政府各主管机关之间协商制定金融政策的程序。基本程序是在政府部门或行政机关公布行政规章前，由包括银行业协会在内的社团组织、公民团体、其他行业协会及政府工作人员组成的委员会举行公开会议对该规章制度进行商议，若达成一致，则形成该规章制度的草案，然后再进入规章制度制定的其他程序。

第三，为银行业协会的参与权提供司法救济制度。行业协会通常会被排除在行政诉讼原告范围之外，以此造成了银行业协会维护行业利益过程中司法途径上的较大障碍，因此，笔者认为我国行政诉讼的原告资格应当予以扩大，即在个体利益受到行政行为的侵犯而依法律规定又不能提起行政诉讼或者行政行为侵犯公共利益、特定集团利益时不能确定一个相对人提起行政诉讼时，应当赋予一定的机构或社会团体为公共利益而提起行政诉讼的资格。⑧

[ 注 释 ]

①杨松.银行法律制度改革与完善研究[M].北京：北大出版社，2011，3：96.

②曾筱清.论金融监管立法中政府监管与市场化约束的平衡[EB/OL].http：//www.financialservicelaw.com.cn/article/default.asp?id=184，2010-4-8.

③程娟.我国中小企业民间融资的法律规制[D].西北大学，2010.25.

④曾筱清.论金融监管立法中政府监管与市场化约束的平衡[EB/OL].http：//www.financialservicelaw.com.cn/article/default.asp?id=184，2010-4-8.

⑤杨益.论次级债券与商业银行市场化监管[J].财经法律评论，2005.1.

⑥朱冬.<巴塞尔协议Ⅱ>落地之时[J].中国金融家，2011(2).

⑦董欲晓.<巴塞尔Ⅱ>中国落地[J].财经，2011，1，3(1).

⑧蔡银实.银行业协会自律监管机制研究[D].西北大学，2010：38.

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2095-4379-(2017)20-0086-02

李彤(1996-)，女，汉族，山东烟台人，山东大学法学院，本科生，研究方向：法学。