垃圾分类回收法律问题探讨——以生产者责任延伸制度为视角

王庆元

中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100



垃圾分类回收法律问题探讨
——以生产者责任延伸制度为视角

王庆元

中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100

垃圾分类回收处理是保护环境、节约资源的一项重要举措，对资源的循环利用具有重要意义，然而由于各参与主体责任配置不合理导致垃圾分类回收在我国实行至今已陷入困境。本文旨在以生产者责任延伸制度为视角，探讨在垃圾分类回收中如何更好的设置政府、企业与居民的责任分担，试图探寻走出我国当下垃圾分类回收处理中遇到的瓶颈。

垃圾分类回收；生产者责任延伸制度；责任分担

我国的发展在曾经的很多时候都带有两面性，一方面经济以很快的速提升，另一方面却由于忽视对环境的保护以及对资源的节约利用而导致了诸多环境问题频频发生，像是环境污染、气候变化、循环经济等名词早已经成为全社会关注的热点。其中，垃圾分类回收制度作为一项可谓是和普通群众的日常生活紧密联系而同时又最容易被忽视的制度正陷入不知该何去何从的尴尬境地。在以往的研究中，学者们对某个单独的省或市的垃圾分类回收现况研究较多，并对其提出了诸多建议，然而这样过多的关注某个点，必然会导致对全局问题的宏观把控上的缺失，比方说有广州的学者选择了广州市进行生活垃圾分类回收管理问题的研究，并提出了完善垃圾分类回收管理系统等相关建议。①但是，广州作为我国最早推广垃圾分类回收的试点城市之一，该制度起步较早，广州的垃圾分类工作与我国其他城市相比也更为完善，适用于广州市的对策研究可能无法有效地推广到全国范围内实行，因此，在这一问题上有必要对垃圾分类回收从全局出发作宏观上的把控。也有很多学者着眼于美国、日本、德国等发达国家垃圾分类回收的先进经验，主张我国应借鉴发达国家的法律制度，比方说，大连理工大学的王子彦教授通过对比日本和我国垃圾分类回收制度上的不同，提出我国应对居民系统而细致的进行环境意识教育而且政府也应有切实可行的垃圾削减目标等建议。②不过，我国居民相较于发达国家的居民来说受环境教育较晚，居民环境意识较为单薄，而且即便是受过良好环境教育的人，其环境意识也只有在某些情境因素下才会转化为正确的环境行为。因此，只是简单的借鉴发达国家的先进经验而得出的结论在我国或许会产生水土不服的现象。所以，笔者着眼于我国垃圾分类回收的现状，以我国现有的制度为出发点，力求探寻有效摆脱垃圾分类回收困境的路径。

一、垃圾分类回收法律制度中存在的问题

就现今世界各国处理垃圾的情况而言，垃圾回收后处理的主要方式包括焚烧、堆肥、填埋或堆放。依照中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理专业委员会于2014年发布的《城市生活垃圾处理行业2014年发展综述》所言，我国回收处理垃圾的主要方式是仍以填埋法为主，其余处理方式为补充。③然而，国内外的环境科学家早已证实填埋法会对环境和公众健康(如造成水污染、大气污染、植被破坏等)形成严重的威胁，所以填埋垃圾的场的场地选择往往需要慎之又慎，但同时我国土地资源的稀缺又导致了垃圾填埋场在选址上举步维艰，那么可以预见的是，以填埋法为主的垃圾处理方法将随着我国城市化进程的不断加深以及我国人口的不停增长在今后会受到相当严峻的挑战。④而和填埋法相比具有资源利用率高、污染可能性低等显著优势的焚烧处理法却因为垃圾回收在源头上分类即存在不够完善的地方，在处理时需要对含氯塑料，电子废弃物等可能造成环境污染和人体健康损害的危险废物进行二次分拣，这样会导致垃圾处理的经济成本过高而使垃圾处理方丧失处理动力或者在处理时对回收的垃圾直接混合燃烧而可能在焚烧时产生二噁英这一致癌物质而使焚烧法的核心设施—垃圾焚烧厂成为了典型的邻避设施。我国的很多城市相继爆发了当地居民联合反对垃圾焚烧厂建设的邻避斗争，最终都导致了垃圾焚烧厂的停建或者缓建无不印证了垃圾焚烧的邻避效应之强。事实上，如果我国垃圾分类回收制度如果能重新配置各参与主体责任，在垃圾处理的源头发挥应有的作用，那么垃圾焚烧的风险将大大降低。所以，实际上我国垃圾回收处理的主要问题并不是技术问题而是制度问题，如何切实推进垃圾分类回收制度才是我国垃圾回收处理的核心问题。

垃圾分类回收制度作为垃圾处理中的一项重要制度在我国的法律法规、部门规章中都有所规制，而且在许多省市制定的地方法中也有所涉及。我国也在2000年6月确定了北京、上海、广州等8个城市作为垃圾分类回收的试点城市，然而十几年过去了，即使从我们每个人最切身的感受而言，垃圾分类回收工作仿佛还停留在起点。虽然居民对垃圾分类回收的概念不再陌生，但是这并没有改变十几年间居民倾倒垃圾的方式，即使在试点城市，垃圾分类回收也似乎没有什么亮眼的表现，无非是仍然停留在像是北京市提出的“分类、分质、分时”等口号式的宣传中而并没有落到实处。那么，垃圾分类回收的原因到底出在哪里呢？其最重要的原因笔者认为是责任划分不合理导致企业责任缺位，政府责任划分不清，消费者责任缺失。在以往的研究中，绝大多数学者主张垃圾分类回收的责任主体应主要是政府和居民，但是按照这样的模式，政府要负担法律制度完善的责任，监管企业依法生产的责任以及加大宣传培养居民环境意识的责任，而居民作为垃圾分类回收的源头环节承担将垃圾一一分类后丢进垃圾桶或者送去废品回收厂的责任，而企业作为生产者，实际上在垃圾产生的角色上要优先于居民所扮演的角色。理想化中如果企业生产的产品都是绿色产品，那么居民所要承担的分类义务则将会相应减少，但是在现实中企业在产品的生产经营中除了危险废弃物以外，那些生产中合法合规，在回收时如果没有妥善回收处理会对环境产生危害的那些产品企业却不必过多考虑回收时的环境成本，仅仅负责产品的“生”即可，然而在产品的“死”的环节中相当于把企业所应承担的环境责任转嫁给了政府和消费者，这显然是不公平的。而且，按照以政府—居民承担主要回收责任的现有模式，垃圾分类回收试点了十几年依然存在着许多问题，而垃圾围城的形势日渐急迫，还有多长时间留给居民去养成环境意识，使垃圾分类成为所有人生活的惯性呢？因此，为了应对垃圾围城这一亟需解决的问题，我们应该因地制宜，从我国现有的制度出发，厘清各主体责任划分，找到一条最适合我国当前国情的垃圾分类回收之路。因此，我们可以发现在我国实行已久但是似乎并未落地的生产者责任延伸制度(EPR)对这一问题提供了可以参考的答案。

二、对我国EPR制度的理论探讨

什么是生产者责任延伸制度？我国是否有效落实了生产者责任延伸制度？生产者责任延伸制度对垃圾分类回收起到怎样的作用？笔者将对这几个问题一一解答。

生产者责任延伸制度(Extended Producer Resbonsibility，以下简称EPR)于1988年由瑞典的环境经济学家托马斯·林赫斯特(Thomas Lindhquist)教授首次提出。林赫斯特教授将其定义为：“为了实现降低产品的总体环境影响这一环境目标，要求产品的生产制造者对产品的整个生命周期，特别是产品使用寿命终结后的产品回收、循环利用和最终处理承担责任”。由于我国实现垃圾分类回收的必要性和紧迫性，笔者本文中所探讨的生产者概念不仅包括特定产品的生产者和进口者，也包括该产品的经销商和特定情境下的消费者和政府。因此，笔者认为EPR制度作为一项环境保护制度，可以理解为：特定产品的生产者、进口者和经销者以及特定情境下的消费者、政府要在产品生命周期内的各个阶段(包括生产过程和产品生命结束阶段)，特别是产品的回收、利用和最后处置阶段，承担环境保护责任，促使产品生命周期内所产生的环境影响的改善。⑤

从以上论述中不难看出，EPR制度的提出迎合了环境法领域内由“末端治理”到“源头预防”的思维转型，特定产品的制造商和进口商以及特定情境下的消费者要在产品的回收、利用和最后的处理中承担环境义务，使产品生命周期内的负外部性内部化。生产者责任环节的延长，使生产者必须在产品的“生”中就考虑环境成本，生产环境友好型产品，从而提高资源利用率，达到保护环境的目的。在产品的初始生产和设计时，企业应该承担选择无毒无害等要求的原料，而且使产品方便最终的回收拆解的责任，然而传统的责任划分中并未规制企业这一责任。在产品的最终回收处理阶段，企业也应承担管理废弃产品的具体信息责任，传统的责任划分中只是把这一责任转嫁给了政府。而EPR制度改进了这一现状，使生产者在产品的原料选择和设计阶段、生产阶段、生命结束阶段均承担其应负的责任。但是在对EPR制度中在垃圾分类回收中适用的可行性分析之前，我们还是有必要明确EPR制度责任主体，EPR制度将责任延伸到生产者、经销商，学者们将这一外延继续扩充至进口商，笔者认为这样的扩充仍然是犹抱琵普半遮面，稍显遮遮掩掩，不妨大胆的相对于大自然来设置“生产者”角色，即一切有可能向大自然制造垃圾的主体都是生产者。这样的扩充下，生产者、经销商、进口商毋庸置疑的成为了责任主体，其再生产中即要考虑产品的环境成本，使其生产导致的负外部性内部化；而消费者在垃圾分类回收时如果由于自身的懒惰而未对垃圾进行合理分类或者将垃圾随意丢弃时即对大自然产生了负外部性，其则有义务消除其产生的负外部性影响，此时消费者作为特殊的生产者也将承担特殊的生产者责任。而和消费者相同的是，政府如果在垃圾处理环节中并没能合理设定分类标准，健全各项产品规格参数，积极开展环境教育则政府在垃圾分类回收不力导致的垃圾处理进展缓慢中属于对公共服务的疏忽，则政府相对于向大自然生产垃圾负有“不作为”的责任，此时，政府相当于纵容企业生产可能对环境造成危害的产品或者是未能及时提醒消费者应承担合理分类回收的责任，则此时，政府也应承担相应的生产者责任。

三、垃圾分类回收中各主体责任的厘清和保障措施

完善EPR制度对垃圾分类回收中的所有责任主体都是一项重要的挑战。在短期内需要大量增加政府行政成本，企业生产成本以及消费者的生活成本，而且EPR制度的有效落实还需要政府、企业、消费者之间有效互动，但是完善EPR制度有利于在垃圾产生的源头减少垃圾对环境的污染，有利于环境问题的最终改善，有利于倒逼企业自身创新实现可持续发展，有利于培养消费者绿色消费的环境意识，其中最为实际的问题就是如何能让在企业、消费者和政府都觉得满意的情况下各司其职。因此，下面笔者探讨垃圾分类回收中这三个主体的具体责任和其保障措施。

(一)政府

政府是环境保护的最重要主体，其毋庸置疑应该承担相对于企业、消费者而言更重的环境保护责任。首先，政府应该继续推进垃圾强制分类，探讨垃圾强制分类的法制化路径，争取早日将这一垃圾分类回收中最有力的武器法制化。其次，政府应该通过税收优惠和相关补贴措施继续推进生产者责任延伸制度的落实，合理承担自身责任并设置企业责任。再次，政府应该加快和完善各标准的制定，细化垃圾分类中已有的相关标准，从正面引导企业和社会公众的行为。最后，政府应该加强垃圾分类回收的环境教育，引导企业绿色生产，消费者绿色消费。

(二)企业

基于生产者责任延伸，企业责任主要在于将绿色概念贯穿始终，进行“绿色设计”、“绿色生产”、“绿色回收”。那么企业如何有消费控制额外增加的绿色成本并企业如何将EPR制度给企业增加的环境成本有效控制并最终实现盈利应是企业关注的焦点。企业在“绿色设计”、“绿色生产”、“绿色回收”中势必要增加额外的环境成本，这部分多出来的成本如果均由企业承担则显然也不够公平。笔者认为，这部分成本可以考虑由企业、消费者和政府共同承担。政府对在生产中没有尽到绿色义务的企业征收环境税，实行专款准用用于补贴绿色企业的部分环境成本；消费者在购买时因为产品价格的上涨承担部分费用，作为企业的补贴；而企业作为EPR制度的主要主体，其自身也要承担部分的环境成本。这样，增加的环境成本相当于企业、消费者、政府这三个主体共同承担，则企业在技术研发和材料选择中则更有绿色生产的原动力。

(三)消费者

消费者责任主要在于绿色购买以及正确的分类并投放，垃圾分类回收的完全实现离不开消费者的作用，消费者在分类和回收均处于核心环节。消费者在购买时如果是“绿色购买”(即购买的为绿色产品)，则消费者要承担比其他产品略为高昂的价格，那么消费者出于自身的经济考虑可能不会选择绿色购买。但是EPR制度的实现，可以对消费者提出更多的要求，譬如在购买非绿色产品时，政府对非绿色产品征收税费最终会提升产品的成本，或者政府征收额外的押金交由垃圾处理企业，使税费+押金的数目略多于绿色购买的成本，这样消费者如果想以低廉的成本购买产品则必须要对垃圾进行分类最后回收才能退回押金，而这样广大的消费者出于自身方便的考虑可能会更多的选择绿色消费，通过市场机制实现倒逼消费者绿色购买。同时，消费者的正确分类和回收有赖于消费者环境意识的提升，和政府、社会形成良好互动才能有效推动垃圾分类回收的顺利展开。

[ 注 释 ]

①樊志敏.广州市城市生活垃圾分类回收管理问题研究[D].广州大学，2013.

②王子彦，丁旭.我国城市生活垃圾分类回收的问题及对策——对日本城市垃圾分类经验的借鉴[J].生态经济，2009(01).

③中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理专业委员会.城市生活垃圾处理行业2014年发展综述[J].中国环保产业，2015(11).

④刘增超，何连生等.简易垃圾填埋场地下水污染风险评价[J].环境科学研究，2012(07).

⑤刘丽敏.生产者责任延伸制度下企业环境成本控制[M].北京：冶金工业出版社，2010，02：20.

[1]樊志敏.广州市城市生活垃圾分类回收管理问题研究[D].广州大学，2013.

[2]王子彦，丁旭.我国城市生活垃圾分类回收的问题及对策——对日本城市垃圾分类经验的借鉴[J].生态经济，2009(01).

[3]中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理专业委员会.城市生活垃圾处理行业2014年发展综述[J].中国环保产业，2015(11).

[4]刘增超，何连生等.简易垃圾填埋场地下水污染风险评价[J].环境科学研究，2012(07).

[5]刘丽敏.生产者责任延伸制度下企业环境成本控制[M].北京：冶金工业出版社，2010，02：20.

D

A

2095-4379-(2017)20-0007-03

王庆元(1992-)，男，汉族，山东梁山人，中国海洋大学法政学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。