浅析复议机关作为共同被告参加行政诉讼的若干问题

杨天宜

沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110034



浅析复议机关作为共同被告参加行政诉讼的若干问题

杨天宜

沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110034

新修改的行政诉讼法规定“复议机关维持原行政行为的，复议机关要成为被告参加到行政诉讼中来”这一条款，在现实审判活动中存在若干问题，并未达到预期的监督效果，需要以维护当事人权益，减少审判资源浪费等目的不断进行改进。

复议机关；维持；共同被告；行政诉讼

新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。与原《行政诉讼法》相比，该条款规定复议机关维持原行政行为的，复议机关要成为被告参加到行政诉讼中来。行政复议机关是否应作被告的问题，从《行政诉讼法》的修改来看，立法者显然做出了采用负激励的倒逼机制，逼迫复议机关积极履行义务。但理论界与实务界对复议机关作被告问题的讨论并没有也不会停止。①

行政复议具有方便、快捷、成本低等特点，应当是解决行政争议的主渠道。在《行政诉讼法》修改之前，从实践的情况看，行政复议制度的优势没有得到好的实现，出现了维持率高，纠错率低的问题。《行政诉讼法》第二十六条二款的规定也正是针对这一问题作出的，其目的也是想从制度上促使复议机关真正发挥监督下级机关依法行政，保护行政相对人合法权益的作用。但结合实践操作效果来看，却并不尽如人意。

首先，从原告的主观意愿上看，原告虽然对复议机关维持原行政行为有一定意见，但原告也明知影响自己合法权益的还是原行政行为，故绝大多数原告对复议机关有意见也只是认为复议机关没有很好履行复议的审查义务，而非纠结在对自己不利的复议结论上。所以，从原告的主观意愿上并不想让复议机关作为被告参加到诉讼中来。此外，因为复议机关都是县级人民政府或是市级行政机关，所以原告自身还有一种行政诉讼上的恐惧心理，即不想得罪这些上级行政机关。

其次，从复议机关的角度看，大多数复议机关都有内部的法制部门，他们自身要承担本机关一、二审诉讼任务。复议维持原行政行为也要做被告参加到诉讼中来，使他们的工作量激增。激增的工作量不仅包括准备应诉材料，而且还要面对遥远的应诉路程，复议机关是市级行政机关的，一审要到基层来应诉；复议机关是县级人民政府的，二审要到中院去应诉。在实践中，复议机关因疲于应诉而产生的消极怠工，不仅不能达到这条法律规定的立法宗旨和目的，反而会使复议行为更流于形式。

第三，从庭审效果上看，行政机关出庭应诉的工作人员无论是个人素质，掌握法律知识的程度，应诉技巧都要高于行政相对人，这种劣势本来就不利于行政相对人，这次复议机关加入到庭审中来，使原行政机关和复议机关相互配合，把自己的诉讼主张阐述的“淋漓尽致”，举证质证也相互补充，而行政相对人却只能“孤军奋战”，庭审中这种“二比一”的势力对比，不仅不利于法院查清事实，更为主要的是在无形中给行政相对人造成很大的心理压力，所以说这也是即将成为原告不愿意将复议机关列为被告，参加到诉讼中来的一个重要原因。

针对这些状况，有以下建议：在复议机关决定维持原行政行为时，复议机关是否要和原行政机关成为共同被告的选择权还原行政相对人去行使，行政相对人进行行政诉讼的目的是为了寻求司法救济，让法院保护自己的合法权益不受行政机关行政行为的侵害，所以，行政相对人应该有权去选择如何做才能使自己获取最好的司法救济途径和方式，选择由谁做被告，这也应该是行政相对人的一项诉讼权利，而不应该以法律条文的形式强行剥夺行政相对人的这项选择权；如果复议机关做被告参加到诉讼中来，也只是围绕复议程序是否合法进行举证，而不能让复议机关对原行政行为与原行政机关一起共同承担举证责任。庭审过程中，在审查原行政行为时，只是原行政机关与行政相对人互相质辩，原行政机关不能参与，避免在审查原行政行为时，形成二比一的庭审格局。只有共同解决目前行政复议维持率高，纠错率低，不能正常发挥制度优越性等问题，让行政复议真正成为解决行政争议的主渠道，监督行政机关依法行政，真正化解行政纠纷，方便行政相对人救济，减小法院行政审判的压力。

行政复议是解决行政争议的一种救济制度，其性质决定行政复议机关在行政复议活动中发挥的是居中裁判功能，带有准司法性质，直接将其拉入司法审判中，与法理不符。②

[ 注 释 ]

①郭波.对新<行政诉讼法>中复议机关做被告的思考.法制与社会，2016.

②青锋，张水海.国务院法制政府政府协调司，行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思[J].行政法学研究，2013.

D

A

2095-4379-(2017)19-0197-01

杨天宜(1988-)，女，辽宁葫芦岛人，沈阳师范大学法学院，研究方向：行政法学。