高考改革的工作路径:“顶层设计”与“基础实施”相结合——基于北京高考英语改革研究的实践

肖立宏

（北京教育考试院，北京 100083）

高考改革的工作路径:“顶层设计”与“基础实施”相结合
——基于北京高考英语改革研究的实践

肖立宏

（北京教育考试院，北京 100083）

高考改革具有系统性、整体性和复杂性的特点，需要面对各方利益相关者及各种不确定性。因此，高考改革一方面要从战略上思考，做好顶层设计；另一方面，也要从细节上着手，做好基础实施。北京高考英语改革的实践说明，顶层设计与基础实施相结合是推进高考改革的一条有效工作路径。

高考改革；高考英语；顶层设计；基础实施

1 引言

高考是社会长期关注的热点问题。高考衔接中等教育和高等教育，不仅对大学新生选拔具有指挥和调节作用，也对中学教学有着导向性的影响作用。由于高考还承担着为国家选拔人才、保证社会公平等社会责任，因此，在我国，高考不仅仅是教育界内部单纯为高校招生的活动，而是社会多部门参与和保障的社会性活动。高考受到社会各方面的广泛关注，高考政策也是影响千家万户的一项公共教育政策。

我国正处于社会转型时期，各群体的利益矛盾十分突出。在高考改革的过程中，不同的利益相关者之间存在着不同的利益诉求，各利益相关者为了各自利益最大化，存在着非合作博弈行为。高考改革是不同利益主体、集团相互博弈后形成的一种社会公共选择过程，改革进程的公共选择性质决定了高考改革必然要采取渐进的方式[1]。改革进程中，面对不同利益相关者的不同利益诉求应该如何决策，怎样才能实现高考改革的平稳过渡，这些问题极大地考验着改革决策者的智慧。

北京教育考试院自2010年起，依托“北京高考英语‘听说机考’研究”“2014年北京英语能力测试”两个项目，从考试形式和考试内容两方面探索高考英语改革，探索出一条“顶层设计”与“基础实施”相结合的工作路径。

2 北京高考英语改革中的顶层设计

2.1 什么是顶层设计

“顶层设计”原来是网络工程学的概念，指建设一个大系统前必须进行“从顶层开始、从上至下的设计”，以保证各个子系统之间的兼容、互通和联动[2]。顶层设计强调系统性、整体性和协同性[3]，运用系统方法，对工程项目涉及的各个层次和要素进行整体设计，要求在对某一对象的发展进行规划设计时，综合采用系统论、整体论和结构论的方法体系，从最高端开始进行总体性设计、宏观性规划和战略性构思[4]。

如今，顶层设计被借鉴到社会学领域。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了改革的方法思路，强调“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”[5]。对“顶层设计”的内涵有两种不同的认识：一种观点认为，改革的“顶层设计”是指设计的机构为最高层的权力中心，强调设计主体的顶层性；另一种观点认为，改革的“顶层设计”是指设计的内容应从最高层开始，它要求立足于总体性和根本性的发展战略，对最高层的制度框架进行全面规划[4]。

社会领域不同于工程技术领域，社会是由有思想、有意识的人所组成的，而不是像工程设计中的零部件、原材料、子程序那样可以完全按照人的意志进行操控。一个社会系统工程的设计主体和对象必然是多层次的，不可能存在一个领导者或者一个顶层管理组织完成所有设计的情况。因此社会领域的顶层设计，不可能纯粹或完全由顶层管理者来设计，而是在顶层设计者指导下，自顶层到基层各个层级的设计主体都参与的系统性设计[6]。高考改革中的顶层设计，也不是指由居于行政权力顶层的某一位领导或某一个顶层机构来完成所有设计，而是指在设计内容上，自上而下进行整体性、全局性、战略性的设计。

2.2 为什么要进行顶层设计

高考改革是一个复杂的系统工程，涉及面广，社会关注度高，影响力大。高考改革的系统性、整体性和复杂性决定了采用自上而下的设计路线的必要性。高考改革不仅是教育系统内部的问题，而且与社会其他领域具有高度的关联性。因此，在高考改革中需要对各个相关领域的问题和它们之间的关联性进行深入研究，准确掌握各个问题和政策之间的关联，梳理清楚各个方面的关系，使得改革的各项措施、各项政策之间能够建立起有机耦合和准确衔接，增强各个系统之间的良性互动，促进问题的整体解决。

高考改革中利益相关者众多，各有各的利益，各有各的观念，对同一问题很可能存在不同的认识。高考改革过程中，要考虑到各利益相关者的不同利益和观点，最大限度地统筹好各方利益，凝聚好各方共识，形成推动改革的强大合力。只有自上而下进行整体性设计，才能从系统最高层次统筹协调各方利益，使局部利益服从整体利益，推动改革不断前进。

北京高考英语改革研究之初，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）尚未颁布，北京市教委发布的《2014—2016年高考高招改革框架方案（征求意见稿）》引起社会的广泛关注和讨论。高考外语改革不仅成为政协委员们在政协会议上热议的话题[7]，也引起了我国外语界十多位最具代表性和权威性的学者的公开讨论[8]，各方意见莫衷一是。这种情况下，顶层设计更显其必要。

新一轮考试招生制度改革是以问题为导向的，问题背后是一系列矛盾。解决矛盾要有战略思维，要有结构化、系统化、整体性的思考，要有自上而下的顶层设计。

2.3 如何进行顶层设计

要做好高考英语改革的顶层设计，就不能局限于英语学科本身来看问题，需要有宏观的视野和整体的思维。据此，我们组织相关领域的权威专家进行高端专题研究，为改革试验提供更高层面的理论支持与实践指导。这些专家既有国内的，也有国外的；既有来自于大学和研究机构的，也有来自于国家发改委等政府决策部门的。有的专家既是学术权威，也是人大代表或政协委员。

高端专题研究以解决理论问题为目标，重点在于把握改革的方向和趋势，包括以下几个领域：英语语言政策、教育政策、国内外大规模考试实践、英语教学、教育学及教育哲学、认知与评价。专题研究涉及的问题都是全局性、引领性的，例如：新形势下（如经济全球化、信息化、高等教育大众化、终身教育等）高等教育在整个教育体系中应该有什么样的地位和作用？高考改革应该遵循什么样的价值标准？在高考英语改革中如何落实和体现这些价值标准？与其他省市相比，北京市高考改革应该如何更好地体现首都特点？对于北京这样的世界性城市而言，英语学科的定位是什么？构建首都高考英语评价体系应从哪几方面考虑？北京市的高考英语改革应该如何更好地体现首都特点？非义务教育阶段的教育公平和义务教育阶段的教育公平应该有什么不同之处？在当今信息化社会、终生教育的大背景下，学校教育应该重点培养学生的什么能力？如何评价这些能力？高中阶段学生的认知特点是什么？在评价中如何考虑这些特点？高校对新生的要求是什么？高考中如何体现这些要求？高端专题研究使得顶层设计有理可依，符合教育教学的规律，符合当今世界教育发展的趋势。

2.4 顶层设计的主要成果

2.4.1 改革的指导思想

第一，按照党中央、国务院的部署，以及北京市委、市政府的要求，科学、积极、稳妥实施高考英语考试改革；第二，充分体现国家要求与北京特色，以先进的语言测试理论为指导，以科学的技术为支撑，充分吸收语言测试和教育心理测量研究的最新成果；第三，以有利于高校选拔人才、促进中学素质教育和学生全面而有个性的发展为出发点；第四，促进教育公平；第五，构建全球化、信息化背景下与首都经济、社会、文化发展需求相适应的高考英语能力评测体系。

2.4.2 改革的基本原则

第一，科学性。遵循教育规律，促进全面发展。遵循高中英语课程要求，关注学生全面发展，提高学生独立思考和分析问题的能力，重视培养学生创新精神与实践能力，发展与人沟通和合作的能力，增进跨文化理解和跨文化交际能力，树立正确的人生观、世界观，践行社会主义核心价值观，增强社会责任感，全面提高人文素养，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。

第二，公平性。完善规章制度，确保公平公正。公平公正是考试招生的生命线。完善规章制度，健全体制机制，保障考生学习条件均等、考试机会公平、考试成绩公正。通过均衡配置教育资源，提高教育质量，更好地为全面建成小康社会提供坚强有力的人才支撑和智力支持。

第三，选拔性。依据高校要求，提高选拔水平。高考为高校选拔人才服务，依据高校人才选拔要求和国家课程标准，改革考试形式，科学设计考试内容，提高选拔水平，准确高效完成选拔任务。

第四，安全性。加强调查研究，积极稳妥推进。注重调研的科学性、专业性和代表性，加强改革举措的可行性论证，加强改革的风险评估。充分考虑教育的周期性，统筹推进教学、考试、招生的改革与调整。加强对改革办法和政策的宣传解读，最大限度为改革凝聚正能量，确保改革平稳有序推进。

3 北京高考英语改革中的基础实施

3.1 顶层设计为什么要与基础实施相结合

美国著名公共管理学者林德布鲁姆认为，重大政策改革是一项复杂的社会问题，涉及如何选择最佳战略问题。人们所追求的理性的全盘整体优化的方式其实是很难执行的。整体优化对决策者的理性要求太高。此外，社会也是在不断变化的，有很大的不确定性。同时，政策执行也需要不断改进调试。所以，林德布鲁姆认为，改革不是一门很理性的全面规划的科学，而是一个纷繁复杂、泥泞前行的过程；不是以理性的目标为导向，而更多的是以解决问题为导向；在这个过程中，不是目标和理论导向解决问题的，而是渐进的试错、不断尝试和学习，最终走向成功[9]。

在我国，高考这样一项大规模高利害考试所引起的全民运动、全民关注是其他任何考试都无法企及的。高考改革问题不仅复杂，而且处于不断变化和演化之中。高考改革要成功，一方面要从战略上思考，做好顶层设计，采取系统推进的战略；另一方面，也要从战术上清醒地认识到改革所面临的各种困难和风险，采取渐进调试和泥泞前行的推进方式，从细节上着手，做好基础实施。通过基础实施对顶层设计进行有效反馈，防止顶层设计出现严重错误，避免因此而产生的严重后果和巨大社会成本。

高考改革的方案是否可行，需要实践的检验，在实践中评估各个环节的风险，并通过实践不断完善改革方案。高考改革应先从小范围试验开始，投石问路，探索验证设计的正确性和可行性。在小范围试验成功后，再逐渐扩大试验范围。每一次试验都是改革方案的全方位、全流程的演练，目的在于发现问题，及时修改和完善改革方案，逐渐深化认识，优化设计思路。在完整、系统了解整个设计之后，再稳妥地全面推开，将风险和试错成本降至最小。

高考改革要取得成功，首要的一个条件是获得各利益相关方的认可。因此，在改革研究之初，就要使改革真正成为一个公共决策过程，构建改革的公共参与机制；公众参与度越大，改革动力就越强。参与式改革，意味着将改变由少数人决策、大多数人执行的改革模式，让更多的人参与到公共政策大讨论、体制机制大辩论中来。这个参与不是泛泛的，而是切身反映自身利益、维护并且增进自身利益的参与[10]。高考改革中吸纳各利益相关方的参与，能使改革决策更加规范，也能缓和各方之间的矛盾，协调各方力量，有利于最大可能凝聚改革共识，增进相互理解。

在高考改革中，通过广泛的、多层面的参与和协商，各利益相关方可以有一个平等交流、坦诚对话的平台，既可以极大地增进共识，促进形成共同价值和理念，也可以最大程度地确保各方平等期待的表达和平等权利的实现。需要注意的是，公众的参与和协商不是为了让改革决策者听赞歌，而是广开言路、广求良策、广谋善举，最大限度兼容各方面的利益，最大限度包容各方面的诉求，最大限度吸纳各方面的建议，使改革方案成为社会各方面均可接受与采纳的公共政策与公共措施。因此，在具体操作过程中，要特别注意协商主体的广泛性和代表性，不可过度筛选协商主体。正如杨东平教授所说，高考制度特别需要底层的参与，否则，即便有一个尽善尽美的方案，也无法在很大的范围内改变教育的现实[11]。

3.2 如何做好基础实施

3.2.1 试测

2010年开始的这次北京高考英语改革不同于以前的历次改革，除了考试内容改革之外，还包括考试形式改革，探索计算机辅助考试的方式。在改革研究过程中，根据《高考英语考试改革北京卷设计方案（草案）》，组织专家命制试测试卷，完成3次试测。同时，会同考务组织部门、技术支持部门、数据分析部门、计算机系统供应商、试测学校和高考阅卷定点校等，按照高考流程与要求，进行全方位演练，包括试测试题的命制、制卷、印刷、组考、阅卷、数据分析、考后评价、考试说明及试题分析编写、备用卷及题库试题命制等各个环节。尤其是计算机辅助考试所依赖的命题制卷系统、考试系统和网上阅卷系统，都在每次试测中根据现场反馈不断改进，修改完善至基本适应北京英语高考的要求。

研究过程中一共进行了3次试测，第一次和第二次试测为前测，每次试测后根据分析结果调整方案，第三次试测为正式试测。3次试测均采用分层抽样的方法。第一次试测被试共118名，为城区某校高二第一学期学生，该校高考平均分与全市高考平均分相近。第二次试测被试共504名学生，为城区3个区3所不同类型学校的高二年级第二学期学生。A校为市级示范校，B校为区级示范校，C校为普通学校。3所学校的高考平均分差异较大，基本能够代表全市水平。第一次试测和第二次试测被试均来自城区，主要考虑城区学校机房软件和硬件配置相对较好，在考务组织上比较有利于先期工作的开展。

第三次试测被试共3 262名，为高二年级第二学期学生。为了保证抽样的代表性，参与试测的14所学校分别选自城区、近郊和远郊的5个区，各区域人数比例也与高考比例相仿；文理科、男女生比率也与高考比率相仿；按学校前两年高考英语平均分数分为5组，每组学生人数基本均衡，学生英语水平分布与高考相仿。

3.2.2 问卷调查

与3次试测内容和考试形式的改革相对应，设计了不同的调查问卷。针对考生的调查问卷在试测时发放，针对中学一线英语教师的调查问卷在教师答完试测试题之后发放，针对试测阅卷教师的调查问卷在阅卷时发放。第一次试测针对考生发放调查问卷一套，回收有效问卷117份。第二次试测针对考生共发放两套调查问卷：计算机辅助考试（简称“机考”）调查问卷和笔试调查问卷，分别回收有效问卷485份和480份。

第三次试测共发放6套调查问卷，其中针对考生有两套：机考调查问卷和笔试调查问卷，分别回收有效问卷3 262份和4 460份；针对中学一线英语教师有两套：机考调查问卷和笔试调查问卷，调查对象来自6个区，分别回收有效问卷189份和276份；针对口试阅卷教师有两套：口语任务二评分标准问卷和口语任务三评分标准问卷，调查对象来自6个区，分别回收有效问卷37份和41份。

3.2.3 座谈会和研讨会

座谈会和研讨会既要注重专业性，也要注重代表性。此次高考英语改革研究调研的对象包括政府决策机关、业内专家学者、一线教师与学生等，其中专家学者来自教育界和外语界等，包括长期从事外语教学、外语评估测试的国外专家；教师来自不同类型（综合类、外语类、师范类、理工类）与层次（市属、部属）的大学和不同层次（普通校、示范校）与区域（城区、近郊、远郊）的高中。

在整个研究过程中，根据各阶段的工作任务，召开不同层次、不同范围的座谈会和专题研讨会20余次，参会220余人次，分别来自大学、中学、技术支持公司和北京教育考试院的领导、员工。专家指导组、试测命题组与各方代表研讨的范围广泛而深入，涉及方案的整体设计、分值比例、能力要求、评分标准、阅卷方式、计算机辅助考试硬件设施要求、考务组织流程、命题制卷系统、考试系统、网上阅卷系统等各方面。每次会议之后，都认真梳理各方意见和建议，进行综合分析，及时解决相关问题，修改完善相关方案。同时，对与改革密切相关的中学英语教学现状、师资培训、观念转变、改革时机、考点建设规范等问题也都听取了各方面的意见和建议。

3.2.4 专家访谈

针对北京高考英语改革研究方案文字稿及试测试卷，请8位权威专家审阅，进行专题访谈并由专家提供书面审阅意见。这8位专家具有良好学术声望，专业背景包括语言学、文学、对外汉语教学等。研究过程中还就改革方案访谈了3位外国专家，他们来自美国和加拿大，既有很高的学术声望，又有国际大型权威语言测试的丰富实践工作经验。此外，还访谈了国家和部分省市考试机构专业人员及技术支持公司的技术人员，听取他们在计算机辅助大规模测试实践中的经验。

3.3 基础实施对顶层设计的反馈

试测专家组和试测命题组对试测数据及其构成进行详细分析后，认为试测抽样科学，覆盖面广，能够反映北京市整体情况。对试测、问卷调查及研讨会信息综合分析后，得出以下结论：

第一，改革方案可行。首先，考试内容改革可行。测试方案设计和试题体现了语言学习的本质，能够真正考查考生的能力，考试设计与国际语言考试接轨，符合高校招生需求，符合国家课程标准要求，对中学英语教学有良好的导向作用，改革是教学发展的方向。以上结论来源于四个方面：1）审题专家及国际权威语言测试专家意见；2）试测各项数据符合高考试卷要求：难度适当，区分度良好，信度高，考生分数呈正态分布；3）针对中学一线英语教师问卷调查的结果：80%的教师认为试题真正测试了学生的能力；大部分教师认可试测方案将会对课堂教学产生更好的导向作用；4）各界广泛研讨的意见。其次，考试形式改革可行。考试形式由现行的“笔试+面试（口语选考）”逐步过渡为“笔试+机考（听力口语必考）”是可行的。以上结论来源于三方面：1）机考试测的数据：听说机考试题难度适中，表明学生能够适应听说机考的方式；2）大部分中学教师的认可：在与中学教师的研讨中，大部分教师未对此问题提出反对意见；面向中学教师的调查问卷统计结果显示，75%的教师认为采用这种形式考听力和口语“好”或“非常好”；3）对学生电脑使用情况的调查：92%的参与调查学生能方便地在家或学校使用电脑；实施机考之后，学生能很方便地在家或学校进行机考模拟训练。

第二，改革过程中应该采取各种风险控制举措。为平稳实施改革方案，需要高度关注改革过程中的风险控制。综合各方意见，需要注意以下三方面：1）提前公布改革方案。研讨会上，多位中学教师和教研员提到考试改革需要给中学一个适应时间，建议最好从高一开始做相关工作。时间安排上根据教育部“三年早知道”的原则，可参考上海和浙江的做法；2）从两方面做好机考考场建设。做好机考考场建设是实施考试形式改革的关键环节，要从质量和数量两方面来抓这项工作。在质量方面，要制定考场标准。在对参加机考学生的问卷调查中，68%的学生反映考试过程中其他同学对答题造成了干扰。在研讨会上，多位中学老师提出机考时考生相互之间干扰太大，建议规范机考考场建设。在数量方面，要发挥各方面的积极性，尽最大能力建设尽可能多的机考考场。考场越多，一次参考考生越多，考试场次越少，考务组织、命题、等值等各方面的压力就越小。同时，考场越多，平时教学训练的条件也越好，学生练习的机会也越多，有利于促进中学教学与考试要求的良性互动，也更有利于改革的平稳实施；3）统筹协调，做好宣传。统筹推进教学、考试、招生的改革与调整。加强对改革办法和政策的宣传解读，最大限度为改革凝聚正能量，确保改革平稳有序推进。

4 结语

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”[12]北京高考英语改革研究所采用的顶层设计与基础实施相结合的工作路径，是对中央所提出的重大行政决策法定程序的落实。通过顶层设计与基础实施相结合，明确了改革方向与改革进程，对改革中的相关风险进行了评估，并提出了风险控制手段，搭建了高考各利益相关者参与改革、沟通协商的平台，最大限度地凝聚了改革共识，促进形成共同价值和理念，为改革方案平稳实施奠定了坚实基础。北京高考英语改革研究的实践说明，顶层设计与基础实施相结合是推进高考改革的有效工作路径。

[1]张耀萍.高考形式与内容改革研究——基于利益博弈的视角[M].武汉:华中师范大学出版社,2008:263.

[2]吴敬琏.中国的发展方式转型与改革的顶层设计[J].北京师范大学学报（社会科学版）,2012（5）:5-13.

[3]阎光才.高等教育改革顶层设计的逻辑[J].中国高教研究,2014（1）:5-8+13.

[4]倪春纳,王里.改革“顶层设计”的路径期成[J].理论与改革,2011（5）:50-53.

[5]中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16（1）.

[6]胡卫.顶层设计应用于社会领域的适应性分析[J].中国行政管理,2016（5）:59-62.

[7]中新社.高考改革英文教育不能少[EB/OL].（2014-01-20）[2017- 07- 13]. http://edu.people.com.cn/n/2014/0120/c1053-24173936.html.

[8]吕晶晶.外语高考改革应作为国家语言战略的一部分进行顶层设计——“2014年外语高考改革论坛”综述[J].外国语,2014,37（5）:93-96.

[9]薛澜.顶层设计与泥泞前行:中国国家治理现代化之路[J].公共管理学报,2014,11（4）:1-6+139.

[10]匡贤明.如何构建改革的公共参与机制[J].人民论坛,2013（1）:52-53.

[11]杨东平.城镇化背景下教育公平的新问题和新挑战[J].教育现代化,2014（2）:12-14.

[12]中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].（2014-10-30）[2017-07-13].http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm.

（责任编辑：陈宁）

The Working Path of the Reform of the College Entrance Examination of English in Beijing:Top-level Design and Down-to-earth Implementation

XIAO Lihong
（Beijing Education Examinations Authority,Beijing 100083,China）

The College Entrance Examination reform has the characteristics of systematicness,integrity and complexity,and it needs to face all stakeholders and various uncertainties.Therefore,on the one hand,we should think strategically about the College Entrance Examination reform and do well the top-level design;on the other hand,we should proceed from the details and do the basic implementation.The practice of the reform of the College Entrance Examination of English in Beijing shows that the combination of top-level design and down-to-earth implementation is an effective way to promote the reform of the College Entrance Examination.

College Entrance Examination Reform;College Entrance Examination of English;Top-level Design;Down-to-earth Implementation

G405

A

1005-8427（2017）09-0040-7

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.09.006

本文系北京市直属事业单位业务发展项目“2014年北京英语能力测试”的研究成果。

肖立宏（1975—），女，北京教育考试院，副研究员。