质量共治理念下国有检验检测认证机构的整合和改革研究*

（广东省标准化研究院，广州 510220）

质量共治理念下国有检验检测认证机构的整合和改革研究*

陈学章，张 岚，林树宝，张瑞莲

（广东省标准化研究院，广州 510220）

国有检验检测认证机构“小、散、弱、乱”问题严重，亟待改革。基于国有检验检测认证机构的公益和市场双重属性，容易产生对其作公益和市场二元简单切割的改革构想，从而忽视改革的“第三条道路”。基于形势与问题分析，本文指出先整合再改革是国有检验检测认证机构改革发展的最佳出路，当务之急是整合而非切割，进而推动内部法人治理结构改革，朝专业化事业单位发展，待条件成熟时再转变为社会组织，这不失为当下一种理想的改革模式。

改革；事业单位；质量；检验检测认证；社会化；共治

检验检测认证技术机构是质量工作的技术支撑，是质量社会共治体系中不可或缺的角色。由计划经济转向市场经济，国有检验检测认证机构“小、散、弱、乱”问题凸显，机构亟待改革，但如何推进尚未取得共识。建立质量社会共治体系，就要引入社会共建理念，明确国有检验检测认证机构的公益与市场的双重属性，加快机构社会化和专业化发展，促进检验检测认证行业做强做大。国有检验检测认证机构改革是全国事业单位改革的重要组成部分，其改革实践可为事业单位改革提供可检验、可评价的实例和可借鉴、可推广的探索经验。

1 检验检测认证机构在质量社会共治体系中的定位和作用

1.1 检验检测认证机构在质量社会共治体系中的角色

质量社会共治是实现质量强国梦的必由之路。建设质量社会共治体系，关键要形成以企业主体责任落实为核心、消费者权益维护为基础、保险救济与社会救助为保障、市场技术基础建设为支撑、政府监管为一般强制的全社会参与的质量社会共治局面。这其中，市场技术基础建设的载体，主要就是检验检测认证机构。从质量社会共治体系中角色关系来看，政府、企业、消费者和第三方组织各司其责，作为质量信号传递、支撑市场有序运作和政府社会治理技术支撑的检测认证机构，是共治体系中的不可或缺的角色。

1.2 检验检测认证机构的特性与作用

计量、标准、认证认可和检验检测是一个国家的质量技术基础。对于社会来说，具有公益性的第三方检验检测认证机构是国家制度性技术型基础设施的一部分，是国家市场制度的基础性安排，是维护本国市场技术权益的基础与手段，其公益性主要体现在维护国家技术权益、支撑政府的社会治理和市场监管。在市场经济条件下，检验检测认证机构还能表现出载体类机构的利他作用，能降低社会交易成本，减少市场失灵发生。另外，公益类的检验检测认证机构还可以成为区域创新的平台和助推器，撬动产业的发展。同时，检验检测认证服务既根植于市场，也对市场产生深远影响，检测认证机构具有典型的市场特性。无论是为政府还是市场主体服务，检验检测认证机构必须立足其第三方独立性和公正性，尤其在市场服务中不能跟交易双方有利害关系，必须站在独立第三方的立场进行评判和维护市场秩序，保持机构的公信力。

对世界大国而言，国家市场技术权益主要表现为三个方面：国家标准制修订的话语权、计量基标准的自主权、合格评定与认证认可的国家主权。计量、标准认证和检测，能维护本国市场权益，常常成为发达国家设置贸易技术壁垒的“隐形保护门”，如中国相关产品进入欧盟、美国、德国等市场，必须要通过CE、UL、TÜV认证；美国再强大，其相关产品进入德国也绕不过TÜV，德国产品质量再好，其相关产品进入美国也绕不过UL等等。①任小铁：《对质检技术机构改革发展的思考》，载广东省质量技术监督局内部资料《广东质监参考》2016年1期。

同时，具有公益属性的检验检测认证机构能为政府履行行政职能提供技术支撑，是法定检验的实施机构，是政府实现质量社会治理和市场监管的坚实依靠。在经济新常态下，检验检测认证机构是传统政府质量治理失效的技术出口，是现代质量治理体系中不可或缺的组成部分。

2 检验检测认证行业基本情况和发展存在的问题

2.1 检验检测认证行业基本情况

全国检验检测认证机构近年来发展迅猛。截至2015年底，全国检验检测技术机构共31122家，其中国有及国有控股机构16732家，占53.76%，集体控股机构893家，占2.87%，私营企业11611家，占37.31%，其他类型机构1886家，占6.06%。按照所有制划分，国有检测机构占据了政府强制性检测市场，拥有50%以上的市场份额；国外知名检测机构已拿下了30%以上的市场份额；民营检测机构经过十余年的快速发展，市场份额已接近10%。[1]国内检验检测认证机构往往规模小，技术力量相对薄弱且发展不均衡。以综合检测实力全国前列的广东省为例：截至2015年底，全省共有检验检测技术机构2037家，其中人员规模在300人以上的机构占比仅为0.51%，100人到300人的占3.31%，10人到100人的占80.56%，10人以下的机构占15.62%。

2.2 行业形势

全球范围内的检测行业竞争激烈，知名机构的规模化、市场化、国际化发展趋势明显。[2]欧美发达国家均已形成了较为规范的检验检测市场，形成一批在国际上有公信力的产品检测机构，例如瑞士SGS、法国BV及德国TÜV等。当前，与制造业密不可分的检验检测行业也随着世界范围内的产业转移，由发达国家转向发展中国家，为我国检验检测认证机构发展提供了契机。预计未来第三方检测将成为行业主流，政府的法定检测和企业的内部检测比重会减少。

在国内，检验检测认证行业被界定为高技术服务业[3]，制造业的持续扩张和技术创新需求增长，使检验检测认证行业一直保持良好的发展势头。在总体发展上，外资机构市场经验丰富，资金雄厚，技术储备充足，机制灵活，发展很快；民营机构规模和市场份额比重也不断扩大，国有机构在收入总额增长的同时，所占份额有所下降。

2.3 检验检测认证机构发展存在的问题

国有检验检测认证机构，其发展存在以下突出问题：

（1）发展不平衡、“小散弱乱”问题突出。由于国家、省、市和县层层都设置检测机构，导致资源分散，内部竞争严重。而且地区间、机构间发展极不平衡，基层和偏远地区的机构发展难以为继。

（2）行政化倾向严重，发展机制体制落后，严重阻碍机构发展。由于政事不分，日常管理和业务工作既依赖于行政部门，也受制于行政部门。从财政获得事业发展资金十分有限，参与市场竞争意识和能力不强，缺乏市场化激励机制，无法放开手脚参与市场竞争。[4]

（3）技术和服务能力不强，维护国家市场技术权益作用发挥不够明显。整体上，我国检验检测认证行业装备、技术和人才均较为落后，限制了其支撑作用、平台作用等对社会外部正效应作用的发挥。[4]

3 检验检测认证行业改革发展方向分析

3.1 先整合再改革是最佳出路

目前，对检验检测认证机构通过改革谋发展已达成共识，但在具体道路设计上有不同的思路。其中一种就是把机构下放，进行属地管理，由属地地方政府推动改革。这种全下放的模式，不仅难以解决“小、散、乱、弱”问题，还将导致区域分割、行政封锁，为下一步整合带来极大困难；另一方面，欠发达地区的技术机构下放属地管理，因为其业务收入不能满足运营发展的需要，需要地方财政补贴大量资金，而地方财力有限，欠发达地区技术机构的生存和发展将面临困难，从而会削弱其技术支撑能力。

鉴于此，在保持体制不变的前提下先完成整合，再通过改革“松绑”，推动技术机构做大做强，是当前国有检验检测技术机构改革发展的最佳选择。

2014年2月，中编办和质检总局下发《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，2015年3月，质检总局下发《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》，明确了技术机构整合和改革的方向和要求。现有的整合措施已经初见成效：一是通过资源整合和优化配置，初步改善了“小散弱乱”的局面，减少了内部竞争，增强了机构综合实力和核心竞争力；二是聚合优秀的管理经验，构建一贯到底的质量管理体系，统一质量管理要求，提升了统筹调度能力、技术保障水平和服务能力，管理效能大大增强；三是业务开展领域和地域不断扩大。质监系统部分检验检测技术机构的成功整合，也将为其他领域的检验检测技术机构改革提供经验借鉴，并为下一步打破区域界限、部门所有，推动事业单位性质检验检测技术机构按照专业进行跨区域、跨部门的进一步整合，最终打造成为跨区域、跨部门的公共检测服务平台提供探索思路和改革雏形。

3.2 改革的三条道路

党的十八届三中全会提出了关于全面深化改革的要求，其中事业单位改革的重点是去行政化，同时提出建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或者社会组织等具体指导。

当前，检验检测认证机构改革理论上存在三种可能的方向：一是保留事业单位属性且强化其公益性，建成纯公益的政府实验室；二是转企业，充分参与市场竞争，如组建国有或混合所有制的检测认证集团；三是在保持公益和市场属性的前提下，由目前行政化事业单位模式向专业化事业单位模式转变，在条件成熟时再发展为具有公益性的社会组织或法定机构。

3.3 “非政府实验室即企业”模式分析

基于检验检测认证机构的公益性和市场性，容易产生一种简单的改革构想，就是把检测认证机构的市场经营类功能全部剥离转企，完全按市场运作，保留的公益性职能就转为政府实验室，全部由政府供养。实际上，这一模式存在明显的局限性，不仅会加大政府包袱，还会导致机构缺乏活力。

政府实验室的最大弊端是包袱过重，缺乏活力和效率。实现维护国家市场技术权益和日常监管，需要相当庞大的一支检测队伍。历史上，质监系统的检验检测认证机构都为公益一类，机构缺乏活力且政府不堪重负，后来绝大部分改为公益二类，也向市场求发展。经过近十年的发展，质监系统检验检测技术机构在规模上、能力上都实现了跨越式发展，在整个检验检测行业中具有强有力的竞争优势以及令人信服的技术权威地位。纯公益的政府实验室对于相关设备和人才极易造成浪费，无法实现资源的最大限度利用。将具有公益属性的业务全部留在政府相关机构，还会强化技术机构的行政化色彩，与国家关于事业单位改革去行政化的要求相违背。“非政府实验室即企业”思维模式下，还存在政府实验室和企业业务切割的难题。典型的情况是，由于市场前景良好而政府实验室提供的薪资待遇均有限，分流时企业往往能带走高素质员工等优质资源。如果在政府实验室和企业之间切割时偏向市场，不仅会大大削弱政府监管的技术支撑，侵蚀国家质量技术基础，在欠发达地区，还可能导致基础公共服务难以保障。在这一点上，医疗、教育事业单位改革中过度市场化，已经为我们敲响了警钟，过度市场化的运作能推动医疗技术和教育水平向上突破，但也使医疗、教育资源分布不平衡，带来新的、深层次的社会问题。

3.4 改革“第三条道路”的必要性和可行性分析

（1）必要性

质量共治理论的核心要素之一，就是质量相关基础设施的共建，这意味着检验检测认证机构不是政府独建，也不能狭义地理解为把部分交给市场就妥当了，而是要求质量社会共治体系中的各个角色——政府、企业、消费者和第三方组织都要来参与建设和管理。在发达国家的检验检测认证行业，代表利益群体最广泛的就是第三方社会组织——社会组织一般实行理（董）事会管理，其成员大多由政府官员、行业组织代表、企业代表、消费者代表、检测机构代表组成。可见，在质量共治体系下，国有检验检测认证机构的社会组织方向转型具有理论上的优势。

从属性和运作效率上，专业化事业单位或社会组织类型的检验检测认证机构兼具公益性和市场性，其自身制度和运作效率具有优越性。政府实验室灵活性和效率不足，决定了政府只需要最低限度来设置政府实验室数量，而凡是能交给第三方独立机构完成的，都尽可能交给运作效率更高的外部机构。历史上，美国里根总统上台后，就引入市场机制，把700多家国家实验室由原来的官办官营（GOGO）转为官办民营（GOCO），主要由大专院校或社会组织接管，政府不仅“甩包袱”，还激活了其国家实验室的活力，为美国国家技术创新能力奠定了基础。再以法定检验中对剧毒物质二噁英检测为例，设备购置费需要900万元，年维护费高达100万元，年收入仅20-30万元，因为不赚钱，企业不愿意配置，政府独自承担则负担太重，但第三方公益性机构则不然：一方面它可以通过同时服务政府和市场来增加收入；另一方面，它还可以用其他市场收入来补贴该项检测业务。可见，第三方公益性机构，有其独特的制度优势，能克服纯政府实验室和纯企业不能解决的困难，是改革道路设计中的一种必要的道路选择。

（2）可行性

对于事业单位属性的检验检测认证机构改革，在保持现有属性基础上推进改革，是最稳健和可行的改革模式。目前，国家已经明确提出推动事业单位法人治理结构改革，相关改革政策阻力小，通过去行政化和“内优”，实现技术机构专业化和角色社会化发展。

“第三条道路”改革方向不仅符合十八届三中全会的改革精神，也已经纳入国务院和广东省省委省政府的重要文件，这为相关改革的推进奠定了基础。2016年4月27日，广东省出台《中共广东省委 广东省人民政府关于实施质量强省战略的决定》（粤发〔2016〕9号），明确提出“探索推进检验检测认证机构跨区域、跨行业整合，组建具有公益性和社会第三方公正地位、市场化运作的公共检测服务平台。”2016年6月24日，国务院印发《关于广东省系统推进全面创新改革试验方案的批复》（国函〔2016〕110号），原则同意《广东省系统推进全面创新改革试验方案》中提出的“加快检测认证等机构的社会化、市场化、专业化改革。”

从欧美发达国家的运作经验来看，政府实验室、企业（如BV、SGS、Intertek等）和社会组织（如BSI、TÜV和UL等）三种类型的检验检测认证机构共存，相互配合，共同承担起检验检测认证机构的社会职能。其中，社会组织是全球的检验检测认证行业中极具活力、不可缺失的存在形式，很多具有公益属性的标准、检测和认证领域的政府委托业务，都是交给由政府授权的社会组织类型专业机构来完成，这也使社会组织类型的机构获得了长足的发展。

在检验检测认证机构建设的社会分工方面，欧美发达国家已经积累了上百年的建设和运作经验，非常值得我们研究和借鉴，如政府实验室的设置，往往针对计量基准建设、食药安全的法定检测和一般消费品安全的最终判定检测等，而其他量大面广的检测认证业务，包括协助政府完成市场监管和社会监管的服务，则交给社会组织来运作。比如，德国的标准化统筹工作，主要由德国标准化协会（DIN）主导，DIN组织制定的协会标准经德国政府认可，是德国国家标准。英国的BSI，美国的UL和ANSI的运作也基本类似。

相对于检测企业，专业技术型的社会组织不以超额回报为目的，具备一定公益属性，更容易获得客户和社会的认同，并形成更高社会公信力。随着品牌的建立和业务的成熟，相关社会组织还可以下设检测企业，组建集团公司。从这个角度来看，新型的社会组织较单纯的企业组织形式具有独特的制度优势。

第三条道路设计上，通过建设专业化事业单位，推动内部法人治理结构改革，待条件成熟时再转变为社会组织，最能有效地推动改革进程，而这一模式的可行性，业已为国内各行业的机构改革所证实。深圳前海管理局等机构借鉴国外经验，进行法定机构市场化运作的改革探索，为创建新型社会组织进行了有益的探索。深圳前海管理局是履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，除“一把手”由市政府直接任命以外，其他所有岗位均采用企业化用人制度，实现员额管理，薪酬自定，总体上是保留法定机构和公益属性（性质上类似于二类事业单位）前提下，进行弱行政色彩的市场化运作管理，并为下一步转变为社会组织奠定初步基础，这为检验检测认证机构改革的第三条道路提供了借鉴。[5]而广东特检机构的改革实践，进一步验证了“第三条道路”是完全可行的。②杨树斌：《对我省特种设备检验机构整合改革的思考》，载广东省质量技术监督局内部资料《广东质监参考》2016年2期。

4 检验检测认证机构改革设计

4.1 改革目标和原则

（1）总体目标：通过制度创新，打破现有行业和行政区域的壁垒，将现有行政化检验检测认证机构整合并逐步转为专业化、社会化的事业单位，在条件成熟时再分化为政府实验室、第三方社会组织和企业，形成布局合理、实力雄厚、公正科学的检验检测认证服务体系。

（2）基本原则：一是国家利益至上，以维护国家基本技术权益和满足政府从事公共治理的需求为优先。二是灵活性原则，确保政策的灵活性和路径的多样性。三是分步实施，先易后难。四是效率优先，激发活力。五是质量优先，注重实效。

4.2 改革的愿景

可以预见，在完成分条整合、法人治理结构改革和社会化改革后，全国检验检测认证机构还会迎来新一轮的分流和重组改革。一是国家在计量校准、涉及公共安全等领域，保留若干国家级政府实验室设置，以满足维护国家权益和政府核心社会监管需求。二是部分与政府监管联系较弱的机构可能直接转型为市场化运作检测企业。三是部分机构发展为专业化和社会化的事业单位或社会组织。社会组织内部实行理事会管理，理事会能充分吸纳社会中不同角色成员，如政府官员、行业组织代表、企业代表、检测机构代表和消费者代表等，共同制订整个机构的发展战略和经营目标等。在市场力量的推动下，社会化的事业单位或社会组织将把真正属于市场经营类的业务剥离出来，整合为集团公司，搭建业务覆盖特检、质检、计量、标准、认证等多个领域的综合服务平台。届时，随着我国检验检测市场的不断扩大，全国大型机构间的融合，积极拓展“一带一路”建设和参与国际竞争，定会形成多个能与BV、UL、SGS、Intertek等比肩的巨型检测集团，真正实现检验检测认证机构做大做强。

4.3 改革实现路径

（1）分条整合。重点是省级以下同线条技术机构的整合，解决重复建设和小散弱问题。同时推动其他政府系统内部技术机构整合，以及质量、计量和标准化技术机构的跨领域整合。在地市级，重点考虑跨行业的整合，建立地市公共检测服务平台。

（2）去行政化。打破现有行政区域和行业的壁垒，弱化行政管制和干预，推动技术机构与行业主管部门之间逐渐脱钩，通过逐步去行政化，对技术机构“松绑”，打破部门狭隘利益，使技术机构不再专属于某个政府部门，而应定位于为整个政府和社会服务。

（3）内部治理。去行政化的同时进行内部管理优化，开展内部法人治理结构改革，实现单位用人和薪酬支付在一定框架下的自主权，建立起绩效考核制度和内部激励机制，使机构的活力充分激发出来。

（4）适时转型。在相关配套制度逐步完善、全国事业单位改革对社会组织进一步认可的前提下，将专业化、社会化的事业单位转变为政府实验室、社会组织和企业，组建跨地区和跨行业的大型检测集团。

4.4 改革障碍与对策分析

（1）理念转变障碍。质量共治理念下，第三方检验检测认证机构作为政府之外的独立角色参与质量监管，这对传统行政隶属关系是一次重大突破。技术机构的社会化需要打破部门利益，理念上的转变和统一认识必须先行，否则，改革方向的认同和去行政化改革等均无法推进。

（2）回头整合障碍。对于部分已经下放给地方的检验检测技术机构，回头再进行整合，难度太大。可考虑先开展去行政化和内部治理结构的改革，以期在将来的重组中进行整合。

（3）分流切割障碍。对现有检验检测认证机构进行“公益”和“市场”的切割，无论怎么切割都容易造成分配不“均”，出现一方甚至多方都不满意的结果。考虑三种分流方向、在时机进一步成熟时再分流是更为明智的选择。

（4）身份认同障碍。当年转社会组织的改革方向在实际改革路径设计时被忽视，主要是社会组织在法律认同上存在障碍。但现在情况已有所不同，一方面，将社会组织归入非企业法人目前已出现可行性，另一方面，当前设计的社会化、专业化的事业单位改革路径，可以有足够的时间等待相关法律的完善。

（5）立法制度障碍。事业单位内部法人治理结构改革和去行政化改革，都需要出台相关的专门政策文件来支持，如需要进一步转为社会组织，还需要立法或修改现有法律法规，是为立法和政策成本。此过程中，渐进和平稳改革阻力最小，可视为最佳选择。

4.5 改革保障措施

一是整合工作中涉及的法律法规立改废，如人员身份变更、社会保障、养老医疗相关的法律法规修改。二是改革分配制度，为事业单位推进实行社会化管理提供政策空间，最终实现无行政级别、无编制，实现同工同酬、多劳多得的内部激励机制。三是争取社会化后的检验检测认证技术机构其收入用于自身发展，尽可能不上缴或少上缴财政，基础较薄弱的机构在过渡期还需要政府财政予以经费支持。四是推进政府职能转变，政府相关业务要转变为招投标和购买服务方式，以与事业单位的社会化运作模式相匹配。五是对将来机构分流时资产处理和资质归属，需要出台具体的政策予以支持。

[1] 质检总局.质检总局召开新闻发布会通报国家检验检测服务业统计信息[EB/OL].(2016-06-12)[2017-06-20]. http://www.aqsiq.gov.cn/zjxw/zjxw/zjftpxw/201606/t20160612_468267.htm.

[2] 武津生,刘展.欧洲三国检验检测认证机构发展的启示[J].质量探索,2015,(7):43-44.

[3] 郭菁,吴文凡,陈金辉,等.质检系统检验检测机构整合之浅见[J].改革与开放,2015,(17):19-20.

[4] 任小铁.质检技术机构服务创新驱动发展的作用、问题及建议[J].广东经济,2016,(6):30-33.

[5] 马丽.前海模式是怎样炼成的[J].法人,2011,(3):31-32.

Study on Integration and Reform of the State-Owned Inspection and Certifications Institutions under the Concept of Shared Governance

CHEN Xue-zhang, ZHANG Lan, LIN Shu-bao, ZHANG Rui-lian
(Guangdong Institute of Standardization, Guangzhou 510220, China)

Reform is urgently in need to solve the overall small, scattered, weak and disordered problems of state-owned inspection, testing and certification institutions. Based on the dual attributes of public welfare and market characters of these institutions, it is easy to develop the simple reform idea to just divide them into the public welfare part and the market part, thusignoring the possible another reform mode. Based on the analysis of current situations and problems, this paper points out that the integration of same kind institutions at first and then runs the mechanism reform may be the best choice. The urgent demand is to integrate rather than divide them, then to promote the reform of the internal corporate governance structure, to develop toward professional public institutions and to change into social organization at suitable conditions, which is the most suitable reform model.

reform; public institutions; quality; inspection, testing and certification; socialization; shared governance

F203

A

1672-6286(2017)03-0083-09

陈学章，高级工程师，主要致力于质量安全和标准化研究。

*本文是国家质检总局质量发展研究中心课题《质监体制机制改革与基层能力建设》子课题七《质监系统技术机构管理整合与改革》成果的核心部分。