地方标准改革与标准化法修改完善

王艳林，金玉琴，蔡妤荻

（1.中国计量大学，杭州 310018；2.南昌大学人文学院，南昌 330031）

地方标准改革与标准化法修改完善

王艳林1，金玉琴1，蔡妤荻2

（1.中国计量大学，杭州 310018；2.南昌大学人文学院，南昌 330031）

地方标准是我国标准体系结构中极具特色的一个层级，是目前标准化改革的一个主要领域。本文从地方标准的历史、实施问题、存废问题、地方标准制定权四个方面对地方标准进行了讨论与展望，并对《标准化（修订草案）》第12条的修改进行了探讨。

地方标准；标准化改革；标准化法；展望

地方标准是指由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门公开发布的标准。[1]国务院《深化标准化工作改革方案》明确了整体上缩减地方标准的改革方向，这和各级地方政府对于地方标准有着强烈的发展意愿似乎存在冲突，而正在进行的《标准化法》修改会如何选择立场，重构地方标准制度，就不能不令人特别关注。

1 确立地方标准是中国标准化法的制度特色

我国早期的标准制度中没有地方标准这一层级。1962年国务院颁发的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》中规定技术标准分为国家标准、部标准和企业标准三级。1979年《中华人民共和国标准化管理条例》，也将我国标准分为国家标准、部标准（专业标准）、企业标准三类。不过，在条例的起草过程中就是否设立地方标准（或者叫省标）是存有争议的。“在条例草案的起草和讨论过程中，有些省、市同志要求增设地方标准一级。为了加强标准的统一性，我们考虑还是不增加地方标准一级。但是确实有一些需要在一个省范围内统一的标准，可以在省内统一制定标准，作为一个地区范围内统一的企业标准。”[2]尽管这种意见没有被正式制度接纳，但在1982年《部分省、区农业标准工作座谈会纪要》中，提出了如下建议：“根据农业生产地域性强这个特点，建议在现行三级标准中，增设地方标准一级”。1985年国家标准局颁发的《关于改革农业标准化工作的几项暂行规定》中，明确“增设地方标准，形成国家、专业、地方、企业四级标准管理体制……地方标准在农业四级标准管理体制中应占较大的比重。”[3]1988年制定的《中华人民共和国标准化法》，将地方标准作为补充的角色，规定在第六条，“对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全卫生要求，可以制定地方标准”。而推动地方标准催生的农业需求，却隐匿了。为了限定地方标准，第六条还规定“在公布国家标准或者行业标准之后，该项地方标准即行废止”。《地方标准管理办法》对此从标准衔接的角度，修正为“地方标准在相应国家标准或行业标准实施后，即行废止”。后来实践表明因为缺乏程序控制规则，对于“即行”是自行进入还是启动宣布，就有了不同的理解与选择。但对于企业而言，没有被宣布废止，就是可以执行的政府标准。“农夫山泉标准门”事件表明，这项“即行废止”措施流于形式，未得到认真和有效的执行。

由于《标准化法》第六条第三款例外指向规定：“法律对标准的制定另有规定的，依照法律的规定执行。”我国的地方标准制度实际上包含两套体系。一是一般的地方标准，其法律渊源就是《标准化法》以及随后颁布的《标准化法实施条例》和《地方标准管理办法》。内容包括：制定主体是省、自治区、直辖市标准化行政主管部门；内容范围是工业产品的安全、卫生要求；管理上实行备案制，向国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案；效力上具有地方范围内的强制性或推荐性。二是一些特殊领域的地方标准，依据其他法律法规的要求，比如药品（兽药）、食品、环保、节能、种子等地方标准就按法律的特别要求由其他的行政主管部门进行管理。这些标准根据效力，也有强制性标准与推荐性标准之分。

地方标准类型的确立，为县级以上各级地方政府，尤其是省级政府的标准化工作，提供了直接见效的抓手。地方政府标准化行政主管部门，根据《标准化法》和《标准化实施条例》的授权，围绕编制地方标准化发展规划，完善地方标准，强化标准尤其是强标的宣贯实施，指导企业的标准活动，建立标准实施信息反馈机制，做好代码、条码工作和为公共服务均等化提供标准化服务等工作，在垂直管理体制下，做了大量卓有成效的工作[4]。对于目前形势下，如何完善和创新地方标准化体制和机制，尚有待于实践的不断探索和理论的深入研究。

2 地方标准制定和实施中的问题

地方标准制定和实施中的问题，我们可以从两个方面进行观察：

一方面，从标准化管理的角度讲，有的专家认为部分地方标准内容超出了法定地方标准范围；部分强制性地方标准范围过宽，与WTO规则不符；部分地方标准之间交叉重复；部分地方标准之间对同类对象的等级划分和指标要求不统一；部分地方标准构成了实质上的贸易技术壁垒；部分地方标准本应制定为一项，却拆分成若干项，使用不便。[5]对于《标准化法》要求备案公告制度，地方标准中备案不及时、材料不齐全、信息不一致，特别是非动态管理等问题，长期存在。[6]

法律创设地方标准的初衷是解决农业标准问题，可实际的情况却并不理想。就农业地方标准体系而言，也存在着一些问题，如：标准制定整体上的盲目性，标准的实施缺乏有效性，标准发布后缺乏管理，标准的发行和宣贯不力，还有经费的缺乏制约了标准的制修订速度等。这些问题是农业标准中突现的问题，其实也是地方标准的通病。[7]

另一方面，从标准实施的角度讲，首先，地方标准是国家标准与行业标准制定与实施的桥梁与通道，如《循环经济标准化试点工作制定意见》明确提出，试点的首项任务是“建立并完善循环经济标准体系，积极采用国际标准和国外先进标准，开展标准的科学性、实用性研究，制修订相关国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。”可见，地方标准既可以先行先试，积极采用国际标准和国外先进标准，也可以总结实践经验，制订实施地方标准，探索标准的科学性实用性，充当国标与行标制修订和实施的桥梁。其次，在没有国家标准和行业标准的情况下，地方标准是地方政府发展产业、保障产品质量、维护市场秩序的工具和抓手。最后，地方标准的制定和实施，比国标与行标更接地气，更加符合本地实际情况，有针对性，且易操作，所以深得地方监管部门的欢迎和喜爱。

3 地方标准废除之争及其折衷

自《标准化法》2002年启动修改以来，关于地方标准的地位问题，在WTO的背景下出现了存废之争。有的专家在分析了国内外技术标准体系之后，提出了我国技术标准的战略目标是构建适应社会主义市场经济体制的新型标准体系。其中首要的具体任务就是，构建新型标准体制，将我国标准由四个层次逐渐调整为三个层次：强制性标准、协会标准和企业标准。[8]表达的观点是非常明确的：就技术标准而言，应该取消地方标准。

有的专家从地方标准的理念认识与管理体制的角度，分析地方标准存在的问题：（1）国家标准化法律法规不适应经济发展的需求，管理制度和运行机制滞后，由此引起地方标准化的宏观调控不力，特点不突出，市场经济特征的作用和服务职能的效果不大。（2）地方管理体制发生变化，行业职能弱化，统一管理与分工管理相结合的管理模式逐渐失去意义，标准化工作成为质量技术部门一家的事，由此产生工作局限性大，标准实施宣贯不到位，标准化技术基础作用得不到整体发挥的现象。（3）标准化管理部门上下职能不协调，工作重点不明确，由此造成基层对标准实施的监督力度不够，抓源头抓规范方面少有作为等现象。（4）技术标准研究不扎实不深入，技术壁垒预警体系未形成，由此造成标准质量和水平不高，对企业核心竞争力的认识和国内外市场竞争的预见性滞后。（5）地方标准对经济发展的影响的理论研究不够，地方标准对区域经济的促进作用没有有效的考量体系，从而影响了社会和决策层对地方标准重要意义的认识。（6）对于地方标准介于法律法规与公共政策之间的地位认识不足，地方标准的作用发挥不够。但瑕不掩瑜：地方标准的质量指数是地方经济发展稳定的原因之一，地方GDP是地方标准制修订数量稳定的原因之一，也就是地方标准与地方经济呈相关性。[9]可以说，这些研究是对取消地方标准之观点的有力反驳。

2015年国务院公布的《标准化改革方案》采取折衷的态度，让这一争论暂时画上了句号。根据改革方案，政府主导制定的标准由6类整合精简为4类，在标准体系上，逐步将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。在标准范围上，将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。优化完善推荐性标准，推动向政府职责范围内的公益类标准过渡，逐步缩减现有推荐性标准的数量和规模。也就是通过梳理转化，最终达到取消强制性地方标准的目标，而推荐性地方标准的范围主要限于满足地方自然条件、民族风俗习惯的特殊技术要求。

4 警惕地方标准制定权的泛化

取消强制性地方标准，优化推荐性地方标准的改革举措，必将成为我国地方标准发展中具有转折意义的标志性事件。取消强制性地方标准是否会妨碍地方的标准化战略，进而影响地方政府的标准化动力？这是地方标准化改革中人们担忧最多的问题。

首先，我们应该看到，根据国务院《质量发展纲要（2011-2020年）》和国家标准委《标准化事业发展“十二五”规划》等整体战略规划，各地纷纷制定地方性的标准化发展战略（包括实施规划或意见），截至 2014 年初，我国已有 20 多个省级行政区域政府提出或者发布标准化战略。这些地方标准战略中，必然包含一个重要的内容就是地方标准的发展、制定和实施问题，特别是大量的地方服务性标准和公共管理标准的推出。比如浙江省标准化研究院联合杭州市下城区进行的社会管理标准化工作取得了显著的成效，收到了社会的广泛好评。[10]标准已由传统意义上的行业规范发展到一个国家、一个地区、一个城市提高核心竞争力的技术支撑。可以说，地方的标准化战略已成蓬勃兴起之态势，当地政府及其负责机构正努力将其推进实施。发展地方标准，既是客观发展的需求，也是当地政府的强烈意愿。

其次，我们认为需要从认识上加以澄清与纠正的是，地方政府推进标准化战略绝不等于政府亲自制定地方标准。有学者曾比较广东、西安、重庆三省市的标准化战略与措施，总结各省市政府在标准化战略制定实施中的角色是：决策者、管理者、推动者、指导者、协调者以及服务者。[11]实际上，查阅各级地方政府的标准化战略文件，其出发点也正是要改变目前政府主导制定标准（也就是地方标准）的模式中出现的效率低下、形式化等问题，目的是要激发社会各方的积极性，使其参与到标准的制定中特别是国家标准和国际标准的制修订活动中来。地方政府在标准化战略中的主要任务是明确目标任务，组织实施标准化战略，通过激励措施、搭建合作交流平台、畅通信息渠道、加大舆论宣传引导，推动全社会形成合力，主动出击参与国际、国家标准化制定，大力支持企业、行业主动参与国际标准的争夺。所以，在整体上来说，限制地方标准制订权与各地发展标准化战略并不必然矛盾。

再次，在地方政府推动标准化战略的过程中，确实有地方标准的需求。对此，可否参照《立法法》赋予省级政府包括较大市一定的立法权之规定，也赋予拥有地方立法权的地方政府享有标准制定权呢？《立法法》第七十二条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这是立法权的地方分配方案。考虑到标准与法规的区别，和地方标准朝着自愿性方向发展的改革愿景，以及团体标准将会获得蓬勃发展的预测，市级地方政府，一是不应该争取或分散标准制定资源，按照《标准化改革方案》的设计要求，政府应主要致力于基础标准和公益性标准的制定，其他的标准主要由市场主体制定和实施；二是地方政府本身大多也没有能力制定标准；三是最佳途径是学习欧美经验，通过购买服务的方式，从团体标准中获得自己需要的优质标准资源。

最后是政府公共服务标准。政府公共部门标准化活动，属于新兴标准化领域，是打造服务型政府的有力技术支撑。美国经验可以给我们一些启示。1993年，面对国内民众对政府满意度不断下降的现状，克林顿政府发布12862号行政命令《制定公共服务标准》，命令指出，为贯彻落实《联邦绩效检查》（简称NPR）的准则，联邦政府必须是以顾客为驱动，公共服务标准的质量必须等同于最好的企业服务标准质量。该命令规定：所有与公众有直接接触，并提供重要服务的执行部门和机构都应该制定或委托制定相应的公共服务标准。

5 《标准化法》有关条文的修改和讨论

地方标准是我国特定历史条件的产物，是我国政府标准体系的重要组成部分，同时也是标准化活动的重要中国特色，更是目前标准化工作改革的主要领域之一。唯因如此，本文作为《政府标准改革与“标准化法”修改完善》的续篇，愿在重申改变政府职能，将地方标准化主管部门从统一管理转变为综合协调的基础上，缩减政府标准的数量，并防止出现假缩减，一方面从宏观层面实施有效的“缩减”，另一方面则借改革之名放权给设区的市、自治州制定地方标准，造成地方标准的另类泛滥。

由此出发，观察和讨论《标准化法》修改中的地方标准，立法形式上比较明显的变化是，地方标准原来在旧法规定中的第六条，紧随在第一款的国家标准和行业标准之后，真的是从内容到形式，都体现了补充作用。而现在的《标准化法（修订草案）》，则给予地方标准1.5个条文，在第十二条重构了地方标准制度，在第十九条中划定了“地方标准……的技术要求不得低于强制性标准的相关技术要求”的底线。这里，我们仅讨论第十二条。

（1）地方标准的范围可再扩展

《标准化法（修订草案）》第十二条第一款规定：“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊要求，可以制定地方标准。地方标准为推荐性标准。”这就将地方标准限定在“自然条件、风俗习惯等特殊技能要求”的范围内，实现了从“补充论”向“特殊论”的转变。但“等”字隐含了“特殊论”的延伸性和不确定性，这可能会有违改革本意。为此，我们建议，一是将“等”修改为“的”，回到《标准化改革方案》的立场，拒绝不确定；二是在“自然条件、风俗习惯”后，增加“民族产业”，实现地方标准范围的再扩展。

修改后的第十二条第一款：“为满足自然条件、风俗习惯或民族产业的特殊技术要求，可以制定地方标准。地方标准为推荐性标准。”

（2）地方标准的制度要素应层次清晰

《标准化法（修订草案）》第十二条第二款的内容包括制定和备案两层意思，混合在一款之中，显得庞杂而臃肿。建议分设成两款分别表述：

第十二条第二款：地方标准由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门制定；设区的市人民政府标准化行政主管部门根据本行政区域的特殊需要，经所在省、自治区人民政府标准化行政主管部门批准，可以制定本市的地方标准。

第十二款第三款：地方标准由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门报国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案。

（3）建议增设第四款，将改革的愿景用法律条文的形式规则定下来

《标准化改革方案》的基本立场是优化完善推荐性标准，培育发展团体标准。为了消解地方标准制订权下放到设区的市、自治州，可能会出现破坏“优化”的状态和不利于培育发展团体标准的情况，建议增加一款，用于固化改革的立场与愿景，宣示法律引领的态度与方向。

第十二条第四款：鼓励地方政府及其部门委托社会团体制订地方发展中需要的标准；或通过双编号引用团体标准与企业标准。

[1] 李春田.标准化概论(第六版)[M].北京:中国人民大学出版社,2014:24.

[2] 须浩风.标准化重要文件汇编[G].北京:中国标准化协会,1982:16.

[3] 肖辉忠.市场秩序与消费者利益——中国、欧盟、俄罗斯食品安全比较研究[D].上海:华东师范大学, 2008.

[4] 国家质检总局.中国质检工作手册、标准化管理[M].北京:中国质检出版社,2013:237-238.

[5] 于欣丽,卢丽丽.试论我国地方标准的出路[J].中国标准化, 2005,(7):28-30.

[6] 孙爱国.建立地方标准备案管理信息系统的思考[J].中国标准化, 2013,(8):86-87.

[7] 徐建珍,马明.关于农业地方标准体系建设中若干问题的探讨[J].标准科学, 2006,(9):45-47.

[8] 中国标准化研究院课题组.中国技术标准发展战略研究总报告(征求意见稿)[EB/OL]. (2004-09-01)[2015-02-25].http://www.doc88.com/p-4157049429728.html.

[9] 姚宝贵.地方标准及其与区域经济的相关性研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2008.

[10] 杭州市下城区政府,杭州市文广新局.树立质量标尺,让百姓“说了算”——杭州市下城区社区文化标准化建设成效显著[EB/OL]. (2014-12-02)[2015-09-20].http://www.zjcnt.com/content/2014/12/02/240943.htm.

[11] 成勰.标准化战略中的地方政府作用研究——以西安高新区标准化建设为例[D].西安:西北大学,2012.

Reformation on Local Standard and Improvement on Amendment of Standardization Law

WANG Yan-lin1, JIN Yu-qin1, CAI Yu-di2

(1. China Jiliang University, Hangzhou 310018, China; 2. School of Humanities, Nanchang University, Nanchang 330031, China)

As one special part of standard system in China, local standard is one of the important issues in the reformation on standardization. As well as analyzing on the Article 12 of Amendment on Standardization Law, this article provides the discussion and expectation on the local standard system from the perspectives of its evolution, enforcement, persistence or abrogate, and the right to formulating local standard.

local standard; reformation on standardization; Standardization Law; expectation

D922.17

A

1672-6286(2017)03-0005-07

王艳林（1962-），男，教授，法学博士，主要研究经济法、民商法理论、质检法原理和食品安全法、标准化法。