软法视角下的全民阅读立法研究*

□文│王琳琳 赵锦华

阅读权是公民基本权利之一。《中华人民共和国宪法》第四十七条指出，中国公民有进行文学艺术创作和其他文化活动的自由。随着中国经济社会发展迈入新阶段，提升国民素质、增强国家软实力已成为当务之急。2012年，党的十八大将“开展全民阅读活动”写入报告。2013年，全民阅读立法列入国家立法计划之中。2015年《政府工作报告》中提出“倡导全民阅读，建设书香社会”。在一系列政策引导下，中国全民阅读立法迈入快车道。

中国加速的全民阅读立法进程，一方面被肯定为填补阅读立法空白，有利于实现公民基本文化权利。另一方面也遭到质疑，有公众和研究者提出：阅读是否需要立法，如不阅读是否会被处罚，阅读法律应如何执行，以及政府是否有权干涉公众阅读的频率、种类和方式等疑问。[1][2][3]之所以出现此类质疑，是因为将全民阅读立法局限在国家主义法律模式中进行探讨，即认为法是“依靠国家强制力保证实施的法规范”。[4]纵观阅读立法起步较早的国家可发现，美国、日本等国家出台的阅读相关法案，都是促进法，而非限制法；都是通过说服、激励、自我约束实现立法目标的软法，而非依靠国家强制力保障实施的硬法。所以，探讨全民阅读立法应脱离国家主义法律观的困囿，在公共治理大背景下，以软法为切入视角，探寻全民阅读立法的基本属性，形成原因及有效实施之路。

一、软法的内涵与特征

软法最早出现在国际法领域，用来描述国际条约和习惯法以外的各种工具。随着经济全球化的推进，软法由国际法领域走向国内法领域，提供了参与者更为多元、制度安排更富弹性的软法治理机制。

关于软法的内涵可从立法模式、法律履行方式等方面进行总结。从立法模式上，软法支持者认为，法律由国家与市民、中介组织等处于平等地位的各方，经过合议对话，规定立法中的基本价值取向，承认利益的多样性。从法律履行方式上，软法认为，可通过说服、激励，个人或组织的自我约束与相互约束，以及舆论约束和利益机制达成立法目标。[5]

本文后续探讨将基于罗豪才教授总结的软法定义，即“软法是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施，但能够产生社会时效的法律规范”，具备创制主体多元性、实施方式非强制性、制定方式民主性、规范形态多样性、法律位阶模糊性等特征。[6]按照上述软法定义和特征，当前《全民阅读促进条例》征求意见稿（以下简称《条例》）等全民阅读立法，大多数条款属于未明确法律责任，不运用国家强制力保障实施的软法规范。

二、全民阅读立法的软法属性

以软法为视角，目前中国全民阅读立法可分为以下3类 。[7]

1.法律、法规中的软法规范

无论是已向社会公开征求意见的《条例》、或已颁布实施的《深圳经济特区全民阅读促进条例》（以下简称《深圳阅读条例》）等，还是未来可能会制定通过的《全民阅读立法》，均符合硬法“经国家制定或许可”的基本条件。这些阅读立法由国家权威机关制定，主要描述立法的目的、任务、精神、基本原则，设定对当事人具有号召性、鼓励性和指导性的规范，极少涉及关于法律责任的表述，不运用国家强制保障实施。

分析国家新闻出版广电总局起草的《条例》和深圳出台的《深圳阅读条例》条文，其中软法规范分为两类：第一，明确的软法规范。主要表现为条款中多使用“引导”“提升”“培养”“推动”“促进”等用语，表达宣示、号召作用。经统计，《条例》中涉及 “鼓励”“支持”“指导”“促进”等词语多达51处，涉及23个法条；其中涉及“鼓励”一词有19处，涉及11个法条。集中在第一章总则、第二章全民阅读立法和第三章重点群体阅读保障。《深圳阅读条例》共五章二十八条，涉及“鼓励”“支持”“指导”“促进”达53处，涉及19个法条。其中涉及“指导”一词有18处。第二，形式为硬性规范，实质属软法的规则。表现为条款中出现“应当”“不得”等强制性倾向词语，却无明确法律责任。经统计，在《条例》中，“应当”一词出现43次，涉及16个法条；“不得”一词出现2次，涉及1个法条。主要是第三十条“任何单位和个人不得擅自拆除全民阅读实施”。《深圳阅读条例》中，“应当”出现21次，涉及15个法条；“不得”一词出现2次，涉及1个法条。主要为第二十七条中，“禁止任何侵占、损坏或者擅自拆除公共阅读设施、改变公共阅读设施性质或缩小规模”。

关于相关法律责任，《条例》第三十三条到三十六条有所涉及。其中，第三十四条主要规定，侵占、挪用全民阅读资产及资金，或者有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三十六条规定：侵占全民阅读设施建设用地或者改变其用途的，逾期不改正的，由作出决定的机关依法申请人民法院强制执行。在《深圳阅读条例》中，法律责任则完全没有涉及。因此，除《条例》第三十四条等个别条款外，虽然在《条例》和《深圳阅读条例》中，出现“不得”等硬法表述，但没有或仅有非常有限条款，规定相应的、由国家强制力保证实施的惩罚措施。大部分规范属于包含强制性外壳、无具体罚则的软法规范。

2.国家机关制定的规范性文件

从软法外延探讨，全民阅读立法中的“法”不仅包括上述讨论的由国家制定的法律法规，还包括国家机关依法颁布的规章、通知、方案等规范性文件。[8]这些规范性文件虽未被纳入《立法法》调整范围，却对国家机关自我管理和公民、法人及其他组织权益处理产生影响。例如国家新闻出版广电总局发布的《关于开展2016年全民阅读工作通知》，要求各地广泛开展内容丰富、形式多样的全民阅读活动，建立规划科学、服务高校、覆盖城乡的基础阅读设施体系。

3.社会团体的原则、章程

全民阅读推进过程中，涌现大量的阅读促进团体，成为推动全民阅读的重要社会力量。南京等地成立全民阅读促进会，制定并颁布了包含组织机构运行、会员管理、资产管理等内容的阅读促进会章程。这些基于成员协商、谈判，反映共同体成员利益诉求的自治规范，成为国家制定全民阅读法规的有效补充。例如，《深圳市阅读联合会章程》明确阐释阅读联合会的宗旨为：提升市民阅读能力、培养阅读习惯、建设学习型社会。会员享有参与联合会各类活动和服务的权利，同时有需遵守章程、按时缴纳会费等义务。会员如有严重违反本章程的行为，经理事会或常务理事会表决通过，予以除名。[9]通过章程约束社会团体成员，形成自我约束和相互约束的氛围，形成国家管理与社会自治的良性互动，共同推进全民阅读迈上新台阶。

三、作为软法的全民阅读立法：原因及效力分析

由于阅读权的本质特征，《条例》《深圳阅读条例》等阅读立法为软法，但是软法不软，在多个方面具有实际效力。

1.全民阅读立法作为软法的原因

大多数阅读立法之所以体现为软法规范，其根源在于阅读权的本质。阅读权是文化权利的重要组成部分，与自由权、生命权等其他基本人权一样，彰显着人类自然属性和社会属性的整体需求，满足自身在文化方面的利益和需要。[10]阅读权由应有权利，到法定权利、实有权利的进阶，主要基于权利主体的自决、几乎不寻求外界干预。仅少数情况下依赖政府履行义务，推动建设实现阅读权的环境。

个人阅读权是一种消极人权。与“财产权”“平等权”相似，阅读权是公民不受政府等外界干预的自决权。阅读权的实现，依赖权利主体的主观选择和意愿，权利主体有权“免于被干涉或控制”，决定是否阅读、阅读对象以及怎样实现阅读。虽然《世界人权宣言》第二十七条、联合国教科文组织颁布的《图书馆宪章》、中国即将出台的《条例》，将阅读权从应有权利上升为法律权利，以法律形式表达尊重和鼓励阅读权的公意，但并未授予政府运用公权力干涉个人阅读权利的权限。公民作为阅读权权利主体，有权通过作为或不作为，以及怎样作为，自由支配和处置自身权利，决定是否将法律权利转变为实有权利。因此，阅读权作为一种消极人权，难以依靠国家强制力保证实现。

虽然阅读权是消极权利，但阅读权的实现又要求政府履行积极义务。一方面，国家尊重阅读权等文化权利的自由行使；另一方面，要求国家承担义务，采用适当立法、行政、财政和司法及其他措施充分保障实现人权。鉴于阅读权自在自为、平等正义的基本特征，国家推进全民阅读，需要使用宣传、鼓励等方式，约束行政权力干预和侵犯公民自由。阅读权的实现，以个体自由选择为主，政府保障为辅。阅读权的本质和实现方式，决定全民阅读立法只能是具有“明显含糊”和“缺乏锐利的牙齿”的软法之治，通过非强制力方式推进。

2.全民阅读立法作为软法的效力

全民阅读立法多属软法规范，但软法不软。软法中国家激励、社会强制、自我约束的实现方式在权利义务配置和公共资源配置方面，仍能产生预期拘束力和影响力。

首先，全民阅读立法明确政府、公民和社会的权利义务责任配置。法律法规保障公民阅读权利、界定政府促进全民阅读责任、规划社会力量参与全民阅读途径。例如，《全民阅读促进条例》第一条到第三条指出，该条例“为促进全民阅读，保障公民基本阅读权利”，应遵循“公益性、基本性、均等性、便利性”原则。同时规定各部门和各级人民政府的相关责任。例如，新闻出版广电部门需要制定全面阅读规划及实施方案、定期举办全国性的全民阅读活动、制定未成年人阅读促进计划和建立阅读推广人信息库等。

其次，全民阅读立法影响公共资源配置。法律是国家意志的凝练表达，法律条款中所蕴含的指示导向，将直接影响政府运用配置其所控制的公共资源。全民阅读相关法律法规出台，将调整人财物等资源向推进全民阅读、完善全民阅读设施、提升阅读公共服务水平倾斜。例如，《条例》规定，“县级以上人民政府应当将全民阅读纳入本级国民经济和社会发展规划，将全民阅读工作所需相关经费按规定纳入本级财政预算，将全民阅读设施建设纳入本级城乡建设规划”。

四、全民阅读立法应走“软硬混合”之路

全民阅读立法，对权利义务配置和公共资源配置产生了实际影响。正如博登海默所言：“法律的主要作用并不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要提供规范性安排。”[11]作为软法规范安排，要实现全民阅读立法的预期效力，需要走一条硬法与软法取长补短、各展所长的“软硬混合”之路。

1.政府责任与问责的硬性制约

奥斯本曾在新公共管理中主张，政府提供服务，但更为重要的是政府要达成目标。政府作为全民阅读的主导者，在立法过程中需明确政府相应的责任内容、实现步骤、完成期限、结果评估和惩戒措施。对促进全民阅读的关键事项，有必要设定相应罚则，督促政府履行阅读基础设施建设、阅读经费保障、制定全民阅读服务规范等责任。例如，《条例》第五章虽涉及相关法律责任，但距明确、具体和可操作的法的标准仍有距离。第三十五条主要规定，对侵占或者改变全民阅读设施用途的行为给与行政处分。但未表明不同行为对应的处分类别，容易出现惩戒困难。除法律责任外，应配合全民阅读立法，制定政府履责的具体评估标准，确立公共阅读服务绩效评估指标,重视回应现代公共治理基本要求，以人民需求为导向，引入公众阅读满意度等作为评估内容，构建全民阅读服务型政府。

2.公民阅读权利实现的软法引导

公民阅读权本质上是一种自决权，这种权利的实现无法依靠国家单向命令和民众被迫接受，而是通过政府引导、公众选择，自我实现。全民阅读立法后，政府不能将自身局限在单一的规则制定者，而应通过新媒体等多种途径，传达立法意向、宣传立法意图，说服、鼓励公众自发产生行为影响，[12]真正实现全民阅读立法作为软法规范的引导作用。例如，组织各类阅读推广活动、建立公共阅读服务平台共享机制、树立阅读榜样等。以全民阅读立法为契机，营造书香社会氛围，鼓励公众自愿阅读、享受阅读。

同时软法之治下的多元主体协作也在其中发挥重要作用。公共治理需要软法之治，是因为其符合治理多元、合作的基本理念。全民阅读立法作为软法规范，实现阅读立法的预期目标，不仅需要政府与公民的共同推进，更要求社会多元主体的一起参与。政府可通过阅读立法，鼓励阅读促进会、书店、图书馆、大众媒体、出版集团、学校等社会多元主体参与阅读事业、承担相应的义务和责任。例如，政府可通过税收减免等方式鼓励社会参与；出版界可承担荐书导读职责；阅读促进会等组织可通过自身章程，形成成员间相互鼓励、相互监督的阅读氛围；书店则可参与承办读书节、公益文化等系列活动。充分调动社会各界参与全民阅读活动的主动性、积极性，最终达成“倡导全民阅读，建设书香社会”的目标。