国际储备体制法制化的模式选择*

张永亮

(浙江农林大学法政学院，浙江 杭州 311300)

国际储备体制法制化的模式选择*

张永亮

(浙江农林大学法政学院，浙江 杭州 311300)

牙买加体系下国际储备体制的本质是“美元本位”，它存在着法律规则缺失、权力义务不对称、主权信用货币供给失序、IMF 治理机制失灵、“特里芬难题”无解等缺憾。《国际货币基金协定》关于国际储备的制度规定也存在着主旨不集中、内容分散、制度粗疏的缺陷，加上IMF治理机制的缺憾，致使国际储备治理机制失灵。国际储备体制法制化的模式选择，短期内宜修订《国际货币基金协定》，构建主权信用货币充当国际储备职能的约束机制；终极意义上，应激活SDR的国际储备功能，将SDR塑造为超主权国际储备货币，突破主权国家的利益藩篱，从而一劳永逸地化解国际储备体制的困境。

国际储备 《国际货币基金协定》 SDR 模式选择

国际储备制度是国际货币金融体制的重要组成部分，优良的国际储备体制有利于促进世界金融市场的有序运行和健康发展。由国际货币基金组织(以下简称IMF)所确立的储备规范体系奠定了“二战”后国际经济秩序的基石与核心，一定时期内对保持全球货币金融秩序的稳定、促进世界经济贸易的有序开展构筑了坚实的制度防线。然而，2008年金融危机使世界经济陷入长期低迷，国际失衡进一步加剧，贸易保护主义死灰复燃，逆全球化论调初露端倪。出现这样的状况，原因当然是多方面的。从国际货币法的视角来看，牙买加体系下以美元为主导的国际储备体制所呈现的“无序”局面则是诱发国际金融危机并进而导致世界经济低迷的重要因素。2016年10月1日，人民币正式加入SDR计价货币篮子，成为国际储备货币领域的新军，标志着国际储备货币格局的重大革新，然而，美元的主导地位依旧无法撼动。①中国人民银行行长周小川曾一针见血地指出，2008年金融危机的爆发与蔓延使我们再次面对一个古老而未决的问题，那就是什么样的国际储备货币才能保持全球金融稳定、促进世界经济发展。就目前而言，此问题不仅远未解决，而且由于现行国际货币体系的内在缺陷反而愈演愈烈。周小川进一步提纲挈领地提出了“国际储备货币三原则”:首先，“国际储备货币的币值应有一个稳定的基准和明确的发行规则以保证供给的有序；其次，其供给总量可及时、灵活地根据需求的变化进行增减调节；第三，这种调节必须是超脱于任何一国的经济状况和利益”。[1]国际储备法律制度需要在国内法与国际法两个层面上加以规范和协调，方能使储备制度有效运行，促成国际货币合作。尽管主权国家有权决定其外汇管理体制、储备资产的种类、规模及其组合，但是国际储备资产的特殊性决定了必须在国际层面上对国际储备资产的种类、价值基础、发行规则等内容加以协调并法制化。

一、“美元本位”下的国际储备制度

(一)牙买加体系的本质是“美元本位”

当下的国际货币体系是于1978年通过对《IMF协定》的修订而形成的牙买加体系，是对布雷顿森林体系修正与调适的结果，它删除了有关黄金的所有规定并宣布黄金不再作为货币定值标准，废除黄金官价，取消对IMF必须用黄金支付的规定，各成员国可自行选择汇率制度。牙买加体系打破了布雷顿森林体系的理论基础——只有制定并维持固定汇率的国际法律制度，才能有效约束各国政府的汇率主权行为，保证国际贸易的有效进行。美国之所以废弃布雷顿森林体系，主要是因为其国内经济疲弱，特别是其黄金储备的急剧下降迫使其必须采取浮动汇率制度。[2]P144在牙买加体系下, 美元与黄金彻底脱离关系，美元的发行不再受黄金的约束，其本质是主权信用货币主导的“美元本位”。

众所周知，在金本位制下，黄金作为国际储备资产，具有真实的价值，其价值取决于黄金的生产量。在布雷顿森林体系下，美元直接与黄金挂钩，美元作为国际储备资产，其国际范围内的供给受限于美国的黄金储备量。而在牙买加体系下，美元的国际供给与国内供给混合在一起，概由美联储自行决定,缺乏国际法层面的法律约束。质言之，“在金本位制和布雷顿森林体系下，国际储备货币供给的途径和数量具有可控性和可预见性，而在牙买加体系下，其供给途径及数量具有随意性和波动性”。[3]

(二)“美元本位”下国际储备的制度困境

国际储备制度具有公共属性，属于全球性公共产品，如何确保储备资产价值稳定至关重要。尽管国际储备资产在不同时期表现形式大相径庭，②但是确保储备资产价值的稳定与增值却是各国政府永恒的追求。布雷顿森林体制解体之后，主权信用货币超越黄金成为主要的国际储备资产，国际货币体系进入主权信用货币为主导的时代。信用货币以国家综合实力为担保，其币值稳定的基本机理在于公众预期，而公众预期的研判标准在于信用货币发行国中央银行货币政策的独立性、国家政权的权威性及经济发展的稳健性。然而，此种软性标准并不具有可靠性、稳定性和长期性，国际储备秩序无法有效运行。国际层面上，相关法律制度并未对储备货币发行国的币值稳定义务与责任规则做出明确规定。储备货币发行国当局往往优先考虑国内货币政策目标，罔顾信用货币储备国的利益。具体而言，美元本位体制下国际储备的制度困境主要表现在：

1.法律规则缺失。当前国际储备制度的根本不足在于缺失一套有效的国际储备法律制度：包括储备货币的认定标准、供给规则、管理机构、汇率协调规则等。当前，以IMF为核心的国际储备规则滞后于全球金融、投资与贸易的发展，未能反映世界经济格局与政治版图秩序的消长变化，不能有效调整全球复杂多变的经济关系，欠缺约束力和执行力，未能有效调整全球储备事务。《国际货币基金协定》(以下简称《协定》)为国际储备法律制度构建了基本的法律框架，为成员国制订本国的国际储备法律制度提供了“蓝本”。尽管《协定》并未列出专门条款来明确成员国在国际储备上的权利与义务，但由于储备资产的多样性，《协定》在诸多条款中规定了黄金、特别提款权、可自由兑换货币等作为储备资产的法律要求。然而，《协定》关于国际储备的规定仍有如下缺憾：其一，主旨不集中。《协定》中关于黄金、特别提款权等内容的规定，并非针对它们作为国际储备的特定角色而制定的，而是从持有、使用、清理、账户等角度规定黄金、特别提款权的法律规定，其国际储备功能仅是其中一部分而已；其二、内容分散。从《协定》第5条至31条，每一部分内容都可从某种程度上找到关涉国际储备的“制度影子”，但又欠缺足够的针对性，内容粗疏，妨碍了法律的实效性与执行力之发挥；其三，内容简单。《协定》并未对会员国的国际储备做出详尽的法律规定，使其在调整会员国相互持有对方国家货币的法律关系上无法可循。特别是未能对主权信用货币的发行规模、币值稳定机制、调节机制及发行国应享受何种权利、承担何种义务给予一目了然、泾渭分明的界定。

2.权力义务不对称。美国作为国际储备主要的货币发行国所享受的权利与所承担的义务严重不对称。当下以国际储备为主要内容的国际货币体系完全受控于以美国为主导的发达国家，未能体现发展中国家的话语权和参与权，削弱了金融弱国的国家主权，增强了金融强国和国际金融组织的权力，使得国际货币体系的利益平衡机制和权力机制受到挑战；货币金融领域的国际责任制度不健全弱化了国际经济秩序的效力，汇率领域的“无制度”与资本项目的开放造成金融强国对金融资本交易权的垄断。[4]P2-3当前以美元主导的国际储备体系无法促进国际储备多元或者提供一个价值稳定的超主权国际货币，无法形成国际收支不平衡的自动调节机制，更不能保证国际资本的正常流动。[5]美元作为国际本位货币，理应承担最后贷款人、维持汇率稳定、协调宏观政策等义务，但牙买加体系下的信用本位货币缺乏足够的制度令美元承担相应的义务，道德风险无时不在。中心国与外围国之间权利和义务不对称是国际货币体系产生种种缺陷的根源，也是全球经济失衡及金融危机频繁爆发的主要原因。[6]

3.主权信用货币供给失序。当前美元本位制的最大缺陷在于缺乏对储备货币发行国货币发行数量的纪律约束：由于货币超发缺乏强制性约束，全球货币体系中的流动性过剩以及资产价格的周期性膨胀与破灭就成为一种常态。[7]在汇率浮动制下，美元作为世界储备货币、信用货币，不受任何约束地向世界输送，本质上已演变为通过美元贬值变相掠夺其他国家财富的工具。[8]联合国贸发会议《2009年贸易和发展报告》指出，使用某一种国家货币作为储备资产的国际货币体系始终要受制于发行这一货币的中央银行的货币政策，这些决定考虑的是本国的政策需要和国家偏好，而不是为了解决国际支付系统和世界经济的需要。[9]美国通过滥发货币的方式输出通货膨胀或通货紧缩，虽然在国际习惯法上属于货币主权的范畴，不需要因此而承担国际法上的国家责任，但在实际上却是美国利用美元地位而俘虏了全世界，这也正是当前国际货币体制的弊端之所在。[10]

4.IMF治理机制失灵。IMF是国际政治的产物，是二战后国际政治、权力分布、政治角力、利益冲突与意识形态等因素博弈的后果。IMF作为当今国际社会主要的国际货币管理机构，在约束性和执行力方面存有硬伤。世界经济格局的演变导致该体制的代表性受到质疑，全球金融危机进一步暴露出其所面临的困境，主要表现为机构职能误入歧途、政策监督顾此失彼、治理结构力量失衡以及争端解决有心无力。[11]美国财政部是IMF最大股东，也是唯一拥有否决权的股东，左右着IMF的政策导向，不公平的份额制和投票权制导致IMF为发达国家所主导，不能效发挥其“危机防范者”、“危机贷款人”、“危机管理者”的职能。IMF不是全球储备货币的供给者，对全球货币供求失衡实施有效调控独木难支。IMF领导体制存有内在缺陷，总裁职位由欧洲国家担任是不成文的惯例，IMF的所有决策须经85%的票数通过且投票权与基金份额直接挂钩，决策机制不公正，缺乏及时预警能力和监管能力。[12]

5.“特里芬难题”无解。牙买加体系下，主权信用货币作为国际储备货币所滋生的“特里芬难题”仍然无解。上个世纪50年代特里芬就指出，主权货币(美元)作为国际储备货币是布雷顿森林体制的关键症结之所在。美元赤字对于增加全球流动性是必需的，然而此举又诱发了人们对美元未来价值的担忧，动摇了美元作为储备货币的信用基础，怀疑美元保持黄金平价的能力，这一困境是布雷顿森林体制本身所无法克服的。放弃美元与黄金的可兑换性，接受汇率的灵活浮动消除了部分问题同时又诞生了新的问题。此时的特里芬难题表现为，美元货币账户的不平衡及与之相关的美元汇率的波动，从长期来看，其消极后果表现为美元作为储备货币的风险损失与美国外部赤字的增加。如果货币发行国不受约束，发行国只需保持贸易赤字便可满足国际社会对其货币的大量需求。其恶果最终会削弱该国货币作为国际储备货币的信心。在没有价值担保或承诺的情况下，随着该国货币的贬值，储备货币持有国的财产将大幅缩水。

综上，正是由于国际储备法律制度在国际法层面上的缺失，一些国家不正当地利用本国货币的特殊地位，滥发货币，诱发国际储备秩序混乱，变相剥夺他国财富，导致权利义务不均衡，引发信任危机。以美国为例，“美联储本应对货币价值稳定负责，而在沃尔克-格林斯潘时代，美联储始终遵循着‘无规则’的行为方式，其货币政策的演为更多源于实践中的摸索和总结，而不是联邦公开市场委员(FOMC)会有意识的策略选择和设计，其政策从来没有经过‘广泛和专业的讨论’，加剧了货币本位的脆弱性”。[13]P17-18

二、国际储备体制改革的主要方案与启示

国际储备问题已经渗透到现代经济生活的方方面面，与各国经济、政治利益休戚相关，其所引发的法律问题为各国政府、国际组织以及国际金融界所普遍关注。2008年金融危机以来，检讨国际储备体制的弊端并呼吁对其进行变革的声音此起彼伏、日益高涨。法学、经济学、政治学、国际关系学等领域的学者对此均有所涉猎，学科交叉研究渐趋深度融合，宏观研究与微观研究相互渗透，为国际货币金融法学的研究开辟了崭新的视角。新世纪以来、特别是本轮金融危机爆发以来，关于国际储备货币改革的方案和思路主要表现在：

(一)微调基础之上继续维持当前国际储备货币体系

有学者提出，在可预见的未来相当时期内，美元还是最重要的全球储备货币，贸然采取“激进式”的改革方式只能导致国际货币体系更加混乱。[14]因此，应在维持美元为主导的多元化的国际货币体系的基础上，为增加外汇储备的稳定系数，必须确立以某种方式来“锚定”国际社会对美元未来价值预期的制度。苏巴基和德里费尔(Subacchi & Driffill)[15]P1认为，尽管当下国际货币体系存在诸多弊端，然而由于现行的改革方案不能令人满意且存有政治分歧，任何对现行货币体系的改革和完善，包括多元化货币体系、特别提款权改革等都不可能一蹴而就。因此，在相当长一段时间内确保旧体系继续发挥作用就至关重要。梅斯(C. Meissner)[16]P57认为，最好的国际货币体系改革方案是各国政府通过共同合作促使现有体系平稳运转，为此各国政府需要进行更多磋商，确保对国际收支失衡及其他失衡的调整措施的溢出效果最小。库珀(R. N. Cooper)[17]P1114分析了欧元、英镑、日元和人民币在短期内不可能取代美元的国际储备货币地位，其地位在今后十年，甚至十多年内都不会有本质变化。

此种改革思路的优点在于对未来不可预知的情况下，确保现行储备体系的相对稳定，不至于使金融格局更加恶化，只要当下的储备体系还没坏到不可收拾的地步，在一定程度上必然会促进世界金融的有序发展。毋庸置疑，当前的国际储备制度的缺陷广为诟病，亟待国际社会拿出政治勇气，通过国际合作，形成合力，推动国际储备制度的重构。倘若固守现状，裹足不前，随着世界政治生态与经济格局的演变，将进一步恶化国际货币体系，金融风险更加暴露。改革当前不公平的国际储备制度是大势所势。

(二)构建多元化的国际储备货币体系

相当多的学者认为，当下以美元为主导的国际货币体系积重难返，应摆脱对单一主权货币过度倚重的局面，构建公平而高效的多元化的国际储备体系。多元国际储备货币的本质在于“靠货币之间的联盟(包括协议及相关国际组织)来协调各主要货币之间的关系，通过这些货币之间的相对稳定汇率协调机制保持国际货币的统一性和相对稳定性”。[18]金融危机后，人民币不断崛起，在国际储备领域的地位逐步增强。但若认定人民币业已与美元、欧元形成势均力敌、旗鼓相当的三足鼎立的国际货币格局，为时尚早。佐利克(Robert Zoellick)提出构建一个经过改良的包括美元、欧元、日元、英镑，以及走向国际化、并开放资本账户的人民币在内的国际货币体制，并在它们之间建立固定的协作和磋商机制。[19]贾亚古玛和韦斯(Vivekanand Jayakumar, Barbara Weiss)认为在即将来临的数十年中，包含美元、欧元、人民币的三极货币体系将会取代美元本位。[20]P92-130伯格斯登(Fred Bergsten)认为未来人民币将是全球性主要货币，国际货币体系正处于向美元、欧元、人民币三极化转变的进程中。[21]IMF亦强调，国际储备货币改革的选择之一是储备货币的多元化，达成此目标尽管不可能轻而易举、一蹴而就。但是，新的储备货币的出现(譬如人民币)将为实现更加多元化、更加公平的国际储备体制增加动力。

多重原因导致国际储备货币的多元化。第一，随着国际贸易的不断扩大，对国际支付手段的需求必然增加，仅靠美元不能满足清偿手段多元化的现实需求。第二，国家之间或货币之间力量的此消彼长及浮动汇率制的实施是国际储备货币多元化的根本肇因。第三，“一揽子货币”的出现，加速了国际储备货币的多元化进程。最典型的“一揽子货币”是IMF于1969年创设的特别提款权。多元国际储备货币可在危机时刻为国际社会提供充足的流动性，避免单一储备货币的强势地位给国际社会带来的不平等。然而，在牙买加体系下，由于缺乏有效的国际汇率合作机制，储备货币的多元化必然招致储备货币之间汇率关系的动荡不安，引发货币竞争性贬值或升值，导致国际贸易争端频发。自由浮动的汇率体制损害、甚至恶化自由贸易协定的实施效果。可能的解决办法是，为降低汇率波动，主要储备货币国家间中央银行达成汇率合作协议，以一种更加合作和透明的方式管理其储备资产。总之，国际储备货币多元化是一把双刃剑，孰优孰劣仍需进一步检验。

(三)构建超主权的国际储备货币体系

打造超主权储备货币的主张由来已久，迄今仍未有实质推进。20世纪40年代凯恩斯建议应在国际社会创立一种名为“班克”的国际通货，其价值与黄金直接挂钩。由于复杂的国际政治与经济原因，该方案最终未能入选。事后证明，以怀特方案为基础的布雷顿森林体系的固有缺陷及其崩溃彰显了凯恩斯方案更具远见卓识。周小川认为，创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币，是国际货币体系改革的理想目标；指出，SDR具有超主权储备货币的特征和潜力，它的扩大发行有利于克服IMF在经费、话语权和代表权改革方面所面临的困难。[1]P9蒙代尔(Robert Mundell) 提出应该在经济实力强大国家之间首先建立共同货币，据此提出建立一种类似欧元的新国际货币体系——“美欧元 ”，该体系以美国和欧洲货币为基础，美元与欧元保持固定汇率不变，其他货币与“美欧元”挂钩。[22]P217-2562009年6月，联合国“国际货币与金融体系改革专家委员会”发布的报告中建议成立一个“新的全球储备系统”，该系统可以是特别提款权，或另行创立新的国际货币。根据该报告，IMF作为当下全球性货币SDR的唯一发行者将承担全球储备体系的管理责任，或成立新的全球性机构比如全球储备银行来承担此任务。

超主权货币可有效根除主权信用货币的固有风险，是最为理想的国际储备形式。由IMF或另行设立专门的权威的国际机构管理国际储备货币有助于调控全球流动性，极大地降低未来危机发生的风险并增强危机处理的能力。然而，构建超主权货币并非易事，成功与否，取决于国家间实力的博弈、政治推动和国际协调。

(四)评析

学界关于国际储备体制改革的思路各有其国际与国内、经济与政治背景及独特学术专业视角。缘于中国在国际政治与经济舞台上的角色日益凸显，多数学者对人民币在未来国际货币体系中定位、功能与影响给予了极大的关注。诸多观点，包括人民币国际化在内的多元化国际储备货币体系改革方案、IMF治理的改革及其他措施均具有重大的实践意义。

尽管布雷顿森林体系早已解体，大多数国家采用浮动汇率制，然而美元依然是世界上主要的储备货币、支付手段和锚货币，美国仍然是中心国家，享受货币特权。若要在创建真正国际货币的问题上达成共识，依然困难重重。由于现存国际货币法律制度的局限性，SDR不太可能成为重要的储备资产。因此，主权信用货币仍将在管理全球流动性中发挥主导作用。究其实，包括储备货币在内的国际货币金融体系的变革，实质是国家权力，尤其是国家货币与金融权力在国际社会的再分配过程，这一体系的最终建立和过程的博弈需要糅合国际法要素的国际规范和国际制度的供给与支撑，而只有在国际法层面对国际货币金融体系进行法制化和制度化，才能使变革形成推动国际社会发展并使各国受益的机制，舍此并无他途。[23]就目前的条件观之，对以美元为主导的国际货币体系施加变革注定将是一个长期、渐进、由量变到质变的调整过程，不可能一蹴而就，它不仅是一个经济问题，更是主权问题、政治问题，是大国间政治经济实力长期博弈的后果。

三、国际储备体制法制化的基本路径与模式选择

构建一个包括国际储备法律制度在内的稳健的国际货币体制，有利于促进国贸易增长，实现国际收支平衡，保持金融秩序稳定。遗憾的是，国际社会还未能建立一个以市场经济为基础，彰显公平、正义与诚信理念的国际货币体制。国际社会无法为市场主体从事跨境交易提供币值稳定、可信赖的货币单位，从而有效规避汇率风险。尽管国际社会一直倡导加强国际合作与协调，然而，各国中央银行均不会放弃对汇率政策的主导权，汇率政策合作依然沟壑难平。主权信用货币除了充当价值尺度、流通手段、储备货币、支付媒介外，还充当政府的货币政策工具，从而实现某种政治或经济的目的。倘若无规则、无体系的货币体制继续让富人在股票市场上通过市场操纵获得高额回报，而银行的小额存款者却忍受着零利率甚至负利率的回报；国际储备货币发行国继续无约束地随意滥发货币，令储备货币持有国蒙受损失并损害其获利能力，那么，这种从根本上违背了自由市场经济的公平正义原则的货币体制，必然是难以为继的。构建新型国际储备体制刻不容缓，应有清晰的路径和目标，核心在于法制化。

(一)国际储备体制法制化的基本路径

1.推动国际储备资产类型的多元化。以美元为主导的国际储备货币体系所具有的不稳定性和不公平性，亟需国际社会构建多元与平衡的储备货币体系。国际储备体制改革的最终目标应构建超主权货币，然而此目标的实现并非一蹴而就，在此过程中，构建多元化的国际储备货币体系或许是最佳路径。譬如提升人民币的国际地位，推动国际贸易结算及大宗商品计价更多地使用人民币。人民币加入SDR货币篮子③是人民币国际化进程中具有里程碑式意义之举，有助于增强SDR的代表性、稳定性和吸引力，推动国际储备货币体系迈向多元化。除此之外，还应拓展SDR使用范围。修订IMF章程，提高全球储备中的SDR份额，允许SDR依据实际需求灵活地创设。

2.重构国际储备的国际法规则。对国际储备法律制度加以调整和规范，制订专门性的国际储备法律制度，修订IMF“协定”则是终南捷径。IMF应在尊重主权国家储备制度的基础之上，发掘与整合主权国家之间的共同利益，构建主权信用货币充当国际储备的发行规则与币值稳定机制，达成“良好国际储备秩序”这一国际公共产品。此举的原因在于：首先，改革成本低。由IMF充当国际储备的管理和监管机构，在“协定”基础上补充专门针对国际储备的法律规则，无需另起炉灶，时间成本、机会成本与制度成本均比较低。其次，可接受性强。IMF成员国众多，代表性广泛，既有发达国家，也有发展中国家，富有权威性，易为各国所接纳。最后，IMF本身是专事国际货币的组织机构，专业水准相对较高。

3.改进IMF的治理机制。由于IMF在治理架构和制度设计等方面的天然不足，在管理全球储备货币、约束国际货币发行等方面杯水车薪，收效甚微。因此，必须改进其治理机制。IMF应定位于全球货币体系最终贷款人的角色，改进对成员国的监督与援助职能；改革IMF的基金规模、份额分配、投票权重、董事会程序，提升IMF决策的透明度，赋权IMF对违反规则的成员国实施制裁的权力，提高规则的约束力和执行力。

(二)国际储备体制法制化的模式选择

1.现实目标：构建主权信用货币充当国际储备资产的法律规范。在国际法上，国家的货币主权主要体现在货币发行权、货币定值权和货币使用权三个方面。质言之，货币的发行规则、货币的升值或者贬值是主权国家的内部事务，国家改变货币的价值并不违反国际法，其对债务人或债权人因价值变化遭致的损失不承担责任。然而，稳健的国际货币体系需要各国齐心协力，患难与共，良好的国际储备体系与各国的利益休戚相关，国际合作已经成为各国在处理经济、金融、货币争端的不二选择。国家货币主权并不是绝对的，各国主权权力必须受到国际法的约束。因此，一定范围内寻求货币主权的让渡和妥协，并从主权让渡或者妥协形成的国际制度中享受权利，从而换来主权国家需要的生存发展空间，这是一国的货币策略，也是国家主权的体现。[24]

毋庸置疑，美元外汇储备是当下及未来一段时间内国际储备最重要的构成部分。“根据2013年度BIS调研，全球外汇市场交易中，美元占比是87%，欧元只有33.4%，日元更是只有23%。在全球外汇储备中，多年的统计结果显示，美元占到60%以上，欧元占25%左右，日元、英镑等其他所有国际货币占有的份额不足15%”。[25]一国货币一旦充当国际储备货币，就具备国际公共产品的特征，货币发行国与国际组织就应为其有序运行承担相应的义务。为避免出现“公地悲剧”，构建主权信用货币储备资产法律规范的主要内容包括：

(1)主权信用货币充当国际储备资产的条件。一般来说，某国选择何种货币作为储备资产，概属其国家内部主权事务，国际机构及其他国家无权干涉。对此，IMF不宜对此做出强制性规定。但IMF作为国际货币管理机构，有义务对主权信用货币充当国际储备资产界定一般准则，供成员国选择和参考。一种资产须具备“可得性”(随时被一国政府得到)、“流动性”(具备变现能力)、“公认性”(在世界上被普遍承认和接受)、“稳定性”(内在价值的相对稳定)和“适应性”(供给数量必须能适应国际经济活动的需要)等特性方可成为国际储备资产。根据国际惯例，一国货币加入SDR货币篮子可视为主要的国际储备货币。其他的标准，譬如，货币使用的广度与深度、中央银行货币政策的稳定性、内国金融市场的国际化、市场化与法制化程度、综合国力是否强大、黄金储备是否充足、汇率是否稳定、支付是否便利是某国货币充当国际储备货币的重要指标。此外，国家一贯的国际形象亦是至关重要的考量标准。

(2)主权信用货币的发行规则。在金本位制下,黄金作为储备货币其供应量囿于技术及产量所限，无法随意增加。在布雷顿森林体系下，美元的国际供给受限于美国的黄金储备。在牙买加体系下,以美元为主导的国际储备货币的发行方式与数量受制于各国中央银行的货币政策，其发行机制缺乏基于全球经贸发展的“货币锚”。因此，在国际法层面构建国际储备货币的发行规则举足轻重，意义深远。

如前所述，某国货币的发行与定值，属于货币主权的范畴。然而，一国货币欲充当国际储备货币，在制订货币发行规则和汇率调整机制时，须维护货币形象、信誉和币值稳定性，须考虑国际储备货币的特殊身份，维系国际社会对其货币的信任和价值预期。基于此，首先主权信用货币的发行数量，不仅要切中国内经济目标，更应与国际流动性和国际经济状况相吻合；其次一定时期内货币发行数量及价值变动的原因应向国际货币管理机构和国际社会做出充分、全面、及时的信息披露，并做出合理解释；再次国际货币管理机构的监管权力。建立国际监管合作机制，抑制储备货币的过度发行。货币发行国应更多地承担作为重要储备货币发行国的责任，不能任意转嫁危机。

(3)主权信用货币的币值稳定规则。在信用货币体制之下，货币与信任共荣共生。货币不仅是价值尺度，也是一种信用机制。本质上，信用货币资产充当国际储备的职能不过是其储藏职能的另一种表现形式而已。确保其价值的稳定尤为重要，否则将会引发信任危机，进而引发经济危机和金融危机。几十年来，弱势美元造成社会财富缓慢蒸发，损害了美元作了国际主要储备资产的信任基础。只要信用货币继续充当国际储备资产，此问题将一直存在。因此，构建主权信用货币的价值稳定机制就变得相当重要。

(4)主权信用货币币值波动的风险责任承担机制。国际责任或国家责任是现代国际法的重要内容之一。倘若没有责任制度，那么国际法将是一纸空文，徒有虚名。传统国际法强调不法行为是国家承担责任的惟一根据，即国家承担因其故意或过失而违反国际法义务的不利后果，此即过失责任理论。现代国际责任在前述基础之下，又发展出无过失责任理论，也称为结果责任或绝对责任，意指虽然国际责任主体没有故意或过失行为，但有违反国际法的客观事实，并给其他国际法主体造成了损害，就应承担国家责任。[26]

当下，主要储备货币发行国享受其储备货币地位带来的巨大利益，诸如巨额铸币税与通货膨胀税，而无需承担汇率波动风险，未能履行作为主要储备货币发行国维持币值稳定等国际法义务，并且经常为满足一国私利而损害全球金融市场的稳定。[27]为约束储备货币发行国的行为，应构建储备货币发行国的国家责任制度，除非存有正当理由或特殊时期，否则，其币值的贬值超过一定范围，赋予储备货币持有国申诉权、救济权和损害赔偿请求权。对此，可借鉴WTO“利益丧失或减损理论”，成员国的行为即使未有违反WTO各有关协定的义务，倘若其行为使其他成员国依据WTO有关协定直接或间接的利益出现损失或减损，或者使WTO及其有关的任何目标的实现受到阻碍，均有可能被其他成员国要求并经WTO争端解决机构裁定承担相应的国家责任。为此，IMF应建立国际货币争端解决机构，设立争端解决委员会，综合运用政治方法与法律方法于一体的综合机制，强化规则取向，专门裁决国际货币争端，该裁决具有法律强制力。成员国的货币争端只能诉诸于IMF争端解决机构，不得寻求其他方法或程序。此举是强化IMF规则法律效力和执行力的切实保障。

2.终极目标：将SDR塑造为超主权国际储备货币。IMF最初创设SDR旨在为弥补国际流动性不足从而为会员国提供补充性的国际储备。1976年“协定”修订后明确规定SDR为主要国际储备资产，意图提高SDR的国际地位。此举直接威胁到美元的国际地位和美国的国家利益。上世纪80年代美国大力推行“里根经济学”，新自由主义理念盛行，令美国经济重整旗鼓、焕发生机，美元卷土重来，国际地位锐不可档。美联储根据美国国内经济目标制订货币政策，美元发行“无拘无束”，获得巨额铸币税。而SDR则有诸多局限，“SDR不能在国际贸易或其他交易中充当支付手段，仅相当于一种账面资产，既不像黄金本身具有价值，也不像外汇是以一国的经济实力作为汇率影响的根本因素”。[28]当下，“SDR主要用于IMF成员国与IMF以及国际金融组织等官方机构之间的交易，包括使用SDR换取可自由使用货币、使用SDR向IMF还款、支付利息或缴纳份额增资等。自SDR诞生以来，虽然IMF极力推广其应用，期间也历经三次大规模的创建与分配，④但到2014年为止，SDR在全球外汇储备中所占份额不超过2.9%，各国与各国际机构之间的SDR交易量更是寥寥”。[29]囿于分配机制和使用范围的限制，SDR在国际储备资产中的角色与地位迄今势单力薄，不堪重任。

然而，SDR的存在为国际储备体制改革提供了思路和方向。将SDR塑造为超主权储备货币，可行之有效地避免主权信用货币的内在风险和负面影响，促进公平合理国际货币新秩序的建立并一劳永逸地根治“特里芬难题”。关于如何扩大使用SDR，有学者建议:增加官方SDR的规模并扩大其作为储备资产的用途；增加新的SDR资产；发挥SDR作为记账货币的功能；调整SDR的货币篮子以增加其吸引力。[30]这些建议是对目前制度安排的突破，对国际金融治理有较大影响，需要考察和分析相关主体的实施意愿，需具备一定政治和经济条件。有效提升SDR在国际储备资产中的地位，应着力于以下制度建设：第一，大幅度增加成员国SDR的持有量；第二，官方发行专门用于私人部门以SDR标价的资产。发行更多的由IMF购买的以SDR标价的票据，由其他国际金融机构发行以SDR标价的债券，政府发行以SDR标价的债券等；第三，倡导在国际贸易和国际金融交易中以SDR计价，发展以SDR计价的资产工具清算体系。如此，可进一步强化SDR作为储备资产的角色；第四，改革SDR的篮子构成，使其运作变得更加透明、简化，价值更具预知性。缘于各参与方的政治意愿与经济利益的差异，将SDR真正塑造为超主权国际储备货币必将举步维艰、困难重重。就目前而言，尽管SDR本身存在制度上和技术上的缺憾，但这并非问题的本质，关键在于各参与方的政治意愿、利益博弈和合作勇气。

四、结语

应然意义上，理想的国际储备货币应币值稳定、发行有序，超越任何主权国家的利益束缚。然而，当下主权信用货币充当国际储备的关键问题恰恰就在于信用基础无保证、供给随意、币值不稳，无法为国际社会提供与需求规模相适宜的流动性。国际社会缺乏真正意义上的国际储备货币，缺乏有效的国际储备货币的管理机构。故而，国际社会需构建与主权国家中央银行相仿的富有权威、运行高效的超级中央银行，管理国际货币体系，保障储备货币的有效运行。遗憾的是，美联储在当今国际货币体系中实质上扮演着世界中央银行的角色，只享受征收巨额铸币税的权利，却未能承担国际货币体系稳定的义务，亦未能根据国际社会的实际状况主动调节全球货币的供应量。

基于国际储备资产种类的多样性、国际性及其价值的易变性，决定了国际储备制度仅仅依靠截然不同的国内法显然是荆棘载途、不能胜任的。国际储备一般由黄金、外汇储备、基金组织的储备头寸及SDR构成，也由此决定了国际储备法律制度不仅仅是内国法所需规范的对象，更是国际货币法的重要规制内容。譬如，国际储备资产应具备何种条件？信用货币发行国应遵循何种发行规则？汇率波动幅度是否应受到限制?该受到何种限制？储备货币发行国是否应对其货币无序贬值承担责任？责任机制如何构建？储备制度的国际管理机构及其权限；国际储备货币流动性的信息披露规则，等等。上述内容宜借助于专门性的国际组织通过“国际造法”的形式来协调各成员国立场。此举关乎一国国际储备资产的安全与收益，关乎国际收支的平衡调节，事关主权货币的信誉，须借助国际公约的形式对其加以规制。既然“二战”后世界各国能在美国领导下创建“布雷顿森林体制”，未来国际社会也完全有能力创建新的“国际储备法律体制”，将SDR塑造为超主权的国际储备货币，突破主权国家的利益藩篱，从而一劳永逸地化解国际储备体制的困境。

注释：

① 2017年3月31日IMF首次公布全球人民币外汇储备持有情况。IMF当天公布的官方外汇储备货币构成季度数据显示，截至2016年第四季度，人民币外汇储备达845.1亿美元，占全球外汇储备份额的1.07%，位居美元(64.0%)、欧元(19.7%)、英镑(4.4%)、日元(4.2%)、加元(2.0%)、澳元(1.8%)之后。

② 在金本位制下，黄金和英镑行使国际储备货币的职能，确保币值稳定的方法在于维持金币的成色和重量与面值相符。在布雷顿森林体制下,黄金、美元、其他少量可兑换货币、特别提款权(1970年以后)以及成员国在基金组织的头寸构成国际储备资产的种类。

③ 2015年11月30日，IMF执董会讨论并通过了SDR审查报告，认定人民币已经满足了出口和“可自由使用”标准，决定将人民币纳入SDR货币篮子。2016年10月1日，人民币正式纳入特别提款权SDR货币篮子。新的SDR货币篮子包含美元、欧元、人民币、日元和英镑5种货币，权重分别为41.73%、30.93%、10.92%、8.33%和8.09%，对应的货币数量分别为0.58252、0.38671、1.0174、11.900、0.085946。

④ IMF曾于1970-1972年、1978-1981年进行过两次SDR普通分配。2007年全球金融危机爆发后，IMF于2009年分配了1826亿SDR。截至目前，IMF对SDR累计分配额约为2041亿SDR(约合2801亿美元)。我国SDR累计分配额为69.897亿SDR。

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OnModeSelectionofLegalizationofInternationalReserveSystem

ZhangYong-liang

(Political and Law School of Zhejiang A&F University, Hangzhou Zhejiang 311300)

There are lack of legal regulations, asymmetry of rights and duties, disorder of sovereign credit currency supply, failure of IMF governance mechanism and Triffin Dilemma in the international reserve system. The Agreement of the International Monetary Fund is not targeted to international reserve system and its contents are scattering and coarse. In addition, IMF governance mechanism is imperfect. As a result, the legal system of international reserve is seriously lagging behind in the international level. The mode selection of legalization of international reserve system is to revise the Agreement of the International Monetary Fund, to activate the function of SDR's international reserve and to constitute a constraint mechanism of using sovereignty credit currency as reserve in a short term. The ultimate goal is to shaping SDR as super-sovereign reserve currency beyond the constraint of sovereignty nation's interests to solve the dilemma of international reserve system once for all.

international reserve; Agreement of the International Monetary Fund; SDR; mode selection

1002—6274(2017)06—088—09

DF962

A

本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“加快发展民营金融机构的法律保障研究”(13JZD012)、浙江省法学会课题“浙江省民间借贷法律规制研究”(2013NC26)的阶段性研究成果。

张永亮(1975-)，男，河南方城人，法学博士，浙江农林大学法政学院副教授，研究方向为金融法学。

(责任编辑：唐艳秋)