关于完善不动产权籍调查的几点建议

□嘉善县国土资源局 王蒲吉

关于完善不动产权籍调查的几点建议

□嘉善县国土资源局 王蒲吉

一、前言

不动产权籍调查是指为做好不动产登记综合运用地籍测量、房屋测量等多种测量方法对不动产进行实地测绘、完成权属调查，并形成不动产权籍调查成果的过程。主要调查内容为“以宗地、宗海为单位，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定着物组成的不动产单元状况，包括宗地信息、宗海信息、房屋（建、构筑物）信息、森林和林木信息等。”

不动产权籍调查是做好不动产登记的坚实基础，是条例实施、簿册统一和信息平台建设的重要支撑，慎重稳妥做好《不动产登记暂行条例》实施后的不动产权籍调查工作意义重大。

二、不动产权籍调查目前的困境

不动产登记实施以来，多地频繁出现不动产权证办理难、排长队、彻夜排队等现象，“配号”“落宗”“挂接”等新名词也出现在各种媒体上，这些现象的出现正是目前不动产权籍调查困境的表现。

1.基础数据整合难度大

要实现不动产统一登记，首先要把统一登记实施前产生的分散于不同部门的土地、房产、林地、土地承包经营权等登记数据以宗地为基础将房屋、构筑物、森林、林木等信息整合起来，形成格式统一、标准一致、数据规范的不动产登记基础数据库。但是，由于原先不同的登记数据分散于各个登记部门，数据之间存在着结构上的不统一性、逻辑关系上的不同步性、数据本身的异质性等众多特点，给基础登记数据的整合工作带来巨大困难。

2.数据集中（并发）突发程度高

不动产权籍调查数据业务处理过程中，由于房地产市场的持续升温，业务量往往呈现出阶段性爆发式增长，不但给数据处理人员带来巨大的工作量，同时也对不动产信息管理系统造成短时间内数据量的几何倍数增加，给系统处理带来延缓和滞后性，致使登记业务不能及时完成。

3.业务分散且持续时间长

随着不动产统一登记的展开，原来分散于不同部门的历史遗留问题开始集中到不动产登记部门，许多权利人纷纷要求统一换发不动产权证。主要表现在有房产证无土地证、有土地证无房产证、历史老宅改扩建、城乡结合部国有土地与集体土地犬牙交错权属认定困难等众多问题。处理这些业务不但需要专业的知识，更加需要从政府层面出台相应的政策加以解决。同时，这些业务往往相互之间的参考价值不一，需要通过一事一议的方法加以解决，因此处理起来不但时间耗费长，而且工作量巨大。

4.专业的中介组织机构少

不动产统一登记虽然已经开展，但是专业的权籍调查机构却很少，不足以承担不动产权籍调查业务。在国土资源部印发的《国土资源部关于做好不动产权籍调查工作的通知》中，虽然对不动产权籍调查的成果、技术方法等做了明确，但是对权籍调查机构却没有明确，只是由原来的土地、房产等调查机构继续承担，这无疑给不动产权籍调查业务的统一造成困难，不利于不动产权籍调查工作的市场化和社会化。

三、优化不动产权籍调查工作的方法

1.继续加快基础数据整合速度

数据整合是目前制约不动产统一登记工作进展的重要因素之一，目前各地的基础数据整合工作基本都已开展，数据整合工作也进行到了深水区，经常会碰到一些疑难杂症。在此情况下，要继续加快数据整合，一方面要改进数据整合转换处理工作流程，在数据整合中引入大数据处理方法，按照批处理方式、分时处理方式和实时处理方式对数据进行分类处理，从而改进数据处理速度；另外一方面要转变数据整合工作模式，要从依靠项目单位转变为由不动产登记机构权籍调查部门负责对疑难杂症进行处理出台数据处理方案，项目单位要在技术上全力支持，按照处理方案对数据加以处理。

2.加快不动产信息管理系统升级换代

目前多地的不动产管理信息系统仍然是不动产登记时上线运行，主要任务是为了能够进行业务整合，将不同的登记业务统一到不动产统一登记平台下，实现统一发证。随着不动产登记的深入开展，不动产管理信息系统迫切需要进行升级换代。主要升级的方向有：一是进一步扩大不动产信息管理的互联互通。要将各地不动产管理信息系统与上一级信息系统的单向上报功能向双向反馈机制改进。要将不动产管理信息系统逐步与其他部门相连，逐步打破信息孤岛，破除不同部门之间的信息藩篱，促成不同部门之间的数据互通互联，从而提高行政效率，为行政审批服务增效提速奠定基础，为“最多跑一次”提供信息保障。二是要提升信息系统的强壮程度。健壮的信息系统是不动产登记业务能够持续稳定开展的保障。2016年以来，房地产市场的持续火爆使得不动产信息管理系统的健壮性直接受到火爆的房地产市场带来的业务量冲击，在持续的冲击中，各地的系统相继出现系统响应速度慢、系统卡顿等系统处理能力下降的现象，有些甚至出现了系统崩溃的现象。为此，要将系统的单机式部署改为双机热备部署，预防系统突发性的故障，同时要逐步将系统部署到当地政务云上，实现云端部署。系统本身也要加以改进，要优化系统结构，整合系统流程，改进数据管理，改进系统的稳定性，实现系统快速稳定的运行。

3.优化整合权籍调查业务流程

清晰的业务流程是办理权籍调查业务的指导，是权籍调查顺利开展的保证。优化整合权籍调查流程就是要把分散于各部门的房产、土地等不动产调查业务整合到不动产登记部门来，建立起前台受理、外业测绘调查、内业处理（入库）、出具成果的权籍调查流程，使调查成果符合不动产登记要求。优化整合权籍调查业务流程首先要根据不同的不动产登记业务将权籍调查分为出让（划拨）土地调查、房地产项目权籍调查、工业项目权籍调查、房地产项目房屋首次登记调查、历史遗留问题的权籍调查、零星宗地的权籍调查、政府开展的区域性权籍调查等。其次要根据不同的业务设立不同的业务办理流程。零星宗地的权籍调查在受理窗口进行办理，实行即办制，方便群众办理不动产业务；政府开展的区域性权籍调查由当地政府统一组织开展，项目性质为公益性的政府服务项目，此类项目周期长，一般定期开展；其他类型的权籍调查业务经过国土资源内部业务流程进行流转，不需要再由申请人到窗口单独受理权籍调查业务，切实做到“最多跑一次”。

4.公益性调查服务与市场性调查服务共同发展

权籍调查工作要健康有序地发展，必须要坚持“两条腿走路”，公益性调查与市场性要齐头并进，协同发展，要建立起机构健全、运行规范、方便群众的不动产权籍调查运行机制。登记机构要加强公益性调查服务工作，要以区域性权籍调查为重点调查对象，尤其要加快农村不动产、林权、承包经营权等不动产权籍调查工作，为不动产统一登记奠定基础。对历史遗留问题的处理要制定相应的解决办法，为解决历史遗留问题提供指导。对于完成区域性普查后，对于日常更新工作、新增不动产权籍调查等零星调查工作，要坚决推向市场，由第三方调查机构来进行权籍调查，要积极培育市场主体，充分发挥市场主体在权籍调查中的作用，使市场性调查服务成为公益性调查服务的有效补充。通过政府、登记机构、市场组织的共同努力，逐步建立政府引导、登记机关组织、市场实施的不动产权籍调查机制。

四、下一步的展望

不动产权籍调查工作是其任务重、专业技术性强、工作流程繁琐，不动产权籍调查工作下一步应该继续从以下几个方面加以完善。一是国家层面要加紧出台不动产权籍调查技术规程，将原先分散的地籍调查、房屋调查、土地承包经营权调查等不同的标准整合起来，切实解决技术标准分散的问题，为不动产权籍调查工作提供指引。二是要加快加强不动产权籍调查专业技术机构的建设，建立健全不动产权籍调查行业自治制度。建立不动产权籍调查行业协会，设立行业准入资格和行业管理机制，对权籍调查机构实行严格的资质管理，建立起常规检查与专项检查相结合的资质审核机制，优胜劣汰，确保不动产权籍调查单位管理水平和业务水平不断提高。三是完善不动产权籍调查专业人员管理制度，建立不动产权籍调查专业技术人员资格认证和准入制度，逐步规范不动产权籍调查专业技术人员管理，不断提升专业技术人员的专业素养和职业素养。四是要逐步培育不动产权籍调查市场，逐步实现权籍调查的市场化与规范化。统一的不动产权籍调查伴随着不动产统一的实施而开展，由于不动产存在地理位置上的不可移动性，不动产权籍调查市场培育情况往往因地而异，有的地方市场全部开放有的则部分开放，有些甚至尚未开放。不动产登记机构要与不动产权属管理机关一起培育当地的不动产权籍调查市场，制定不动产权籍调查市场准入机制，培育出合法合规、市场开放、运行规范的不动产权籍调查市场。