杭州市耕地质量情况调查与研究

□浙江省土地整理中心 张晟伟 陈新明

杭州市耕地质量情况调查与研究

□浙江省土地整理中心 张晟伟 陈新明

一、前言

农用地分等定级是指通过定量指标科学量化农用地数量、质量及其分布，确定农用地质量等级，从而有利于统一掌握农用地质量分布格局，为划定永久基本农田保护区、开展土地整治及实现耕地占补平衡中的质量平衡提供科学依据。农用地等级是对农用土地自然生产力与土地生产的社会、经济和环境条件的综合评价。通过农用土地的分等、定级与估价，建立完善的农用地质量价格体系，有助于实现农村集体土地、按质分配、农地征用按质补偿、农村集体土地使用流转按质论价。

农用地分等定级是农用地科学管理、综合整治的基础，对区域的持续、稳定发展意义重大。它将在土地数量、质量、权属统一调查、统计和登记制度的建立上满足土地资源信息的社会化服务，以及经济社会发展及国土资源数量质量并重管理的需要方面发挥重要的作用。

本文以杭州市各县（市、区）2011年度耕地质量等别补充完善成果和2013、2014年度更新成果为基础，分析了杭州市耕地质量的现状及其特点，讨论了耕地质量等别成果的应用潜力，针对杭州市耕地占补平衡方面的问题，着重探讨了占补平衡中等级折算的可能性。

▲图1 杭州市耕地质量各等别面积情况

二、杭州市耕地质量现状及变化

1.杭州市耕地质量现状

根据杭州市各县（市、区）耕地质量等别2014年度更新数据，从利用等别的角度来分析，杭州市耕地质量等别主要为4-12等，以6-8、10-11等为主，各等别的面积情况如图1。

其中：主城区（包括下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区）为6-9等，萧山区为4-8等，余杭区为6-10等，富阳区为9-12等，临安市为10-12等，建德市为10-12等，桐庐县为9-12等，淳安县为9-12等。

2.杭州市2011-2014年间耕地质量等别变化情况

2011年与2014年相比，从利用等别的面积变化来分析，杭州市耕地的质量总体呈下降趋势，其中：四到九等的面积呈减少的趋势，七等和八等减少较多，分别减少了1584.14和991.55公顷；而十等到十二等则呈增加的趋势，其中十和十一等增加的面积在200公顷以上，具体变化情况见图2。

从2011-2013和2013-2014两个时段来分析，尽管总的变化趋势与2011-2014年的趋势类似，但2013-2014年的变化要比2011-2013年的小，其各等别的变化情况如图3、图4所示。

在2011-2014年期间，耕地质量等级变化呈现出较明显的占优补劣趋势。其中主城区减少了547.01公顷，六到九等均有减少；萧山区减少了1597.01公顷，七等和八等减少为主；余杭区减少了1247.06公顷，七等减少最多，其次是八等；相反富阳区增加了124.65公顷，其中九等、十一等和十二等略有减少，十等有所增加；临安市减少了113.47公顷，十等减少较多；建德市增加了145.01公顷，其中十等略有减少，十一和十二等有所增加；桐庐县增加了112.76公顷，其中九、十一和十二等增加，十等减少；淳安县增加了404.99公顷，从九到十二等均有所增加。

▲图2 杭州市耕地质量等别变化情况

▲图3 2013-2014年面积变化

▲图4 2011-2013年面积变化

三、杭州市耕地质量特点

从杭州市各县（市、区）耕地质量等别成果来分析，无论是自然质量等还是利用等、经济等，全市大致可以划分为2个组，主城区、萧山区、余杭区为一组，等别均较好，质量较高，特别是萧山区；富阳区、临安市、建德市、桐庐县和淳安县为一组，质量较差，等别明显要低。因此，从全市来看，耕地质量出现了明显的不平衡。

对杭州市各县（市、区）耕地质量等别差异的原因进行分析，可以发现，各县（市、区）的土地利用系数和土地经济系数尽管存在一定的差异，但仍然比较接近，说明主城区和萧山、余杭两区在利用等别和经济等别上与其他五县（市、区）的差异，主要是由自然质量等别的差异引起的。而自然质量等别的差异中，主要是由于光温（气候）潜力区和耕作制度的差异引起的，主城区和萧山、余杭两区的光温（气候）潜力区为长江中下游区的沿江平原区，属于一级区，耕作制度为一年三熟，而其他五县（市、区）的光温（气候）潜力区为江南区的东部丘陵区，属于二级区，耕作制度为一年二熟。因此，杭州市耕地质量等别的差异中，存在着人为划分的因素。

四、耕地质量成果应用潜力

由于耕地质量等别成果是以农用地分等理论与方法为基础，综合应用土地的自然评价、适宜性评价、利用评价和经济评价的理论和方法，通过光温（气候）生产潜力指数、标准耕作制度、产量比系数、指定作物最大产量、产量—成本指数等参数，将分等指数纵向集成，因此，该成果具有综合性。既能反映耕地作物最大的生产潜力，又能反映土地平均利用水平下耕地的生产效益水平，还能反映在平均经济投入水平下耕地的生产效益水平，成果具有多目标性，因而具有广泛的应用潜力。结合当前土地资源管理方面的工作，耕地质量等别成果将可以在以下几个方面发挥重要作用。

1.在土地利用总体规划修改完善中的应用

土地利用总体规划编制的一个重要目的就是保证土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展，首先要切实保护耕地，实现耕地总量动态平衡，耕地质量等别成果将提供耕地质量的可比性，充实地籍管理信息系统，并能利用分等成果开展土地整治、调整农业结构、提高土地利用集约化水平、实现耕地总量动态平衡，为理顺土地价格体系、培育完善土地市场，促进土地资源合理分配，开展土地整治、土地征用补偿、农村集体土地使用权流转等工作提供依据；为科学量化土地数量、质量的分布，实施区域耕地占补平衡制度和基本农田保护制度提供依据。

2.在永久基本农田划定中的应用

依据《农用地质量分等规程》规定的标准耕作制度，指定作物和有关参数，统一进行农用地自然质量分和质量等指数的计算，通过对产量比系数、土地利用系数和土地经济系数的逐级修正，采用“因素法”对耕地的质量优劣进行综合评价，确定耕地的自然质量等、土地利用等和经济等。耕地质量等别成果可将区域内的农用地按质量进行分等评价，直观地反映在农用地土地利用现状图上，方便统一掌握农用地质量分布格局，为永久基本农田的划定提供科学的依据。

3.在耕地占补平衡中的应用

近年来，党中央、国务院高度重视耕地保护工作。为全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会精神，中共中央 国务院下发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），要求各地充分认识保护耕地的极端重要性，按照党中央、国务院决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。同时，通过建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，定期对全国耕地质量和产能水平进行全面评价并发布评价结果，为耕地占补平衡从数量平衡向数量和质量综合平衡提供了条件，最终实现真正意义上的耕地占补平衡。

4.在农用地征收补偿标准中的应用

随着国民经济持续快速发展，城市、工业、交通、水利等项目建设需要大量的建设用地。在农用地征收补偿标准上，一直存在争议，如何更加合理的确定补偿标准是当前亟待解决的问题。一般来讲，征地补偿的土地价格要符合市场发展要求，要能够保证农民的土地财产权得到维护。在该标准的制定过程中，就可以充分利用耕地质量等别成果来解决价格问题。这是因为耕地质量成果，较真实地反映了土地的自然质量、利用水平和经济水平，使耕地征收补偿标准的制定更加有据可依，为与国际上现行做法接轨提供了依据。以耕地质量等别成果为依据，真实体现农用地的质量，使耕地价值补偿的标准更加细化，为耕地征收补偿提供科学和可操作的依据。

5.在高标准农田建设项目中的应用

高标准农田是我国耕地资源中的优质田，通过土地整治，土地集中连片，农业生产的基础配套设施较为全面，能够实现高产稳产的生产目标。这类农田是未来我国耕地发展的主要方向。耕地质量等别成果可为高标准农田建设提供技术依据。可以把耕地质量等别成果作为高标准农田项目可行性研究、规划设计中耕地质量分析的依据。在开展高标准农田建设前，可以根据耕地质量的等别现状，研究可采用的工程技术措施和技术经济条件，制订出适宜的高标准农田建设方案；在高标准农田建设完成后，可以通过重新测评耕地质量等别来保证工程的质量和评估取得的成效。

五、将耕地质量等别成果应用于补充耕地数量质量按等级折算方面的分析

由于杭州市耕地质量现状存在区域差异和县（市、区）之间明显的不平衡，总体上，杭州市城区（包括主城区和萧山区、余杭区）的质量等级较好，而其他的5个县（市、区）的质量等级相对较差；同时，在新增建设用地占用耕地方面，杭州市城区占用的数量较多，但在补充耕地潜力方面，其他的5个县（市、区）反而较多。这个特点，给杭州市特别是主城区耕地占补平衡带来了很大的压力和困难。因此，有必要探讨如何来解决杭州市耕地质量等别不平衡带来的耕地占补平衡的困难和问题，就目前情况而言，建议可以从补充耕地按等级折算和耕地质量等别全面更新两个方面来讨论和解决上述问题和困境。

1.补充耕地数量质量按等级折算

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件的精神，落实补充耕地数量、质量实行按等级折算规定的要求，国土资源部在2005年和2007年分别下发了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发〔2005〕128号）和《关于开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作的通知》（国土资厅发〔2007〕141号）。截至2007年，全国除西藏以外的30个省（区、市）完成了补充耕地数量质量按等级折算基础工作，形成了等级折算系数表。按照国土资源部的工作部署和要求，浙江省及时开展了这项工作，根据要求参考产量调查资料，结合相关研究成果，对折算基础工作成果进行修改完善，对等级折算系数做适当调整，并编写了《浙江省补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作成果报告》，于2007年7月上报国土资源部备案。2008年1月，浙江省组织开展了补充耕地数量质量按等级折算试行工作培训会，开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作。同年12月，浙江省国土资源厅组织有关专家组成论证组，对浙江省补充耕地数量质量按等级折算试行工作通过进行了论证，浙江省补充耕地数量质量按等级折算试行工作圆满完成。

按照国土资厅发〔2007〕141号《关于开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作的通知》的附件中“各省（区、市）补充耕地数量质量按等级折算系数表”，浙江省的折算系数表如表1所示。

浙江省的最大等级折算系数为2.295，等级采用的是利用等别的省等，在耕地质量等别年度更新成果中，同时包含的省利用等别和国家利用等别，因此可以利用耕地质量等别成果直接进行折算。为了更好地满足耕地质量成果中国家等级的应用，我们按照浙江省对国家利用等指数和浙江省利用等指数之间关系的定义以及各等的划分进行了换算，国家利用等之间的折算系数如表2，建议可以通过补充耕地数量质量按等级折算来落实杭州市的耕地占补平衡。

表1 浙江省补充耕地数量质量按等级折算系数表

表2 国家利用等之间的折算系数

2.耕地质量等别更新

从前面对杭州市各县（市、区）耕地质量差异原因分析，可以发现，在评价时，光温潜力区和耕作制度的差异是最主要的因素。按照《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012）的规定，滨江区、上城区和余杭区的耕作制度为一年三熟，而拱墅区、江干区、西湖区、下城区、萧山区均为一年三熟或一年二熟，因此，杭州市东部区域处于一年三熟和一年二熟的过渡区，从目前实际生产来看，一年二熟更符合杭州市东部地区的实际情况。

按照国土资源部的要求，在耕地质量等别年度更新的基础上，每6年或10年开展一次所有耕地质量等别的全面更新和评定。建议在开展全面更新和评定时，应该及时反映杭州市耕地质量等别的实际情况和存在的问题，对标准耕作制度进行调整，使杭州市各县（市、区）都能以一年二熟为基础进行评定和更新，一方面可使杭州市的耕地质量等别成果更符合实际情况，另一方面也可解决耕地占补平衡中东西两部分区域质量等级差异悬殊导致的困难。