司法改革背景下完善院庭长监督管理职责的调研报告*

●东营市中级人民法院课题组

司法改革背景下完善院庭长监督管理职责的调研报告*

●东营市中级人民法院课题组**

一、院庭长监督管理职责的现状与问题

我们对院庭长监督管理职责现状与问题的调研，主要从两个方面入手：一是制度建设现状；二是实践操作情况。前者从规范分析角度，对现行有效的以院庭长的监督管理职责为内容的规则体系进行梳理，剖析现行规则体系的基本内容；后者则从实证分析入手，以我市两级法院及部分其他法院为例，总结梳理在院庭长行使监督管理职责方面的经验教训，发现其中存在的问题并探究解决问题的路径。

（一）从制度建设角度言，现有规则体系仍然较为粗放

2015年9月21日最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)，为司法责任制改革提供了基本的政策依据。为贯彻落实《意见》的要求，山东省高级人民法院于2016年11月颁布了《院长、庭长审判管理监督工作规定》(以下简称《规定》)，在《意见》基础上有所细化。就我省而言，这是迄今为止，有关院长、庭长行使监督管理职责的主要规范来源。《意见》和《规定》对于院庭长的审判监督职责作了原则性的一般规定，从权限与程序两个方面，为院长、庭长行使审判监督职责提供了基本的规则保障。

如：《意见》第3条规定，院长除依照法律规定履行相关审判职责外，还应当从宏观上指导法院各项审判工作，组织研究相关重大问题和制定相关管理制度，综合负责审判管理工作，主持审判委员会讨论审判工作中的重大事项，依法主持法官考评委员会对法官进行评鉴，以及履行其他必要的审判管理和监督职责。《意见》第22条和《规定》第5条规定，庭长除依照法律规定履行相关审判职责外，还应当从宏观上指导本庭审判工作，研究制定各合议庭和审判团队之间、内部成员之间的职责分工，负责随机分案后因特殊情况需要调整分案的事宜，定期对本庭审判质量情况进行监督，以及履行其他必要的审判管理和监督职责。这两项规定表明院庭长除了依法履行司法职责外，还应承担一定的审判监督责任。

《意见》和《规定》对院长、庭长在何种情形之下实施审判监督权作出了规范。《意见》第24条和《规定》第7条规定，对于具有下列情形之一的案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果：涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；疑难、复杂且在社会上有重大影响的；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。除将院长、庭长的监督管理权限予以界定之外，《意见》和《规定》还对院长、庭长行使监督管理权的基本程序作了概括。如：对案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，应该采取将案件提交专业法官会议、审判委员会的方式进行讨论；在特殊案件的监督管理上，院庭长有权进行“过问”；院庭长可以要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果，对于案件的办案流程有权进行“干预”；当院庭长意见与合议庭意见有较大出入时，院庭长有权决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。

但是，现有制度设计所体现的规则体系缺乏明确具体、富有操作性的程序和方法，有待进一步细化。主要表现为：院庭长实施审判监督的具体程序未作出规定，缺乏具体、可行的方法和步骤，比如：院长、副院长、庭长以何种方式介入审判活动？实施审判监督的具体步骤是怎样的？如何对院庭长审判监督行为的实施监管，才能做到监督“留痕”？这些问题如不能妥善解决，都将对进一步完善院庭长监督管理职责，形成一定障碍。

（二）从司法实践言，范围过于宽泛，职责权限不清，监督方式的行政化色彩较浓

课题组对院庭长行使监督管理职责实践的调研，主要是通过问卷形式完成的。从回收的问卷来看，主要表现在以下几个方面：

首先，就内容而言，职责过于宽泛，且权限范围划分不清。通过对问卷进行分析，可以看出，院庭长监督管理的内容可谓无所不包，涵盖审判管理、人事管理和司法政务管理的各个方面，非但审判监督权与审判权之间的界限不清，审判管理权与人事管理、司法管理的各个权限之间，也难以界清。院长、庭长作为法院、业务庭的代表人，其监督管理职责在包含审判业务的同时，必然包含了对工作人员以及后勤保障事务的管理。其中，后两种管理，从内容乃至方式方面均与各级政府所属行政机关的日常管理，存在较大范围的竞合。这样的结果就是，院庭长在行使审判管理权的时候，会造成不同权力之间的相互侵扰。

其次，院庭长的审判监督覆盖审判全过程。司法改革之前，现阶段院庭长监督管理权行使过程中一个突出的问题，就是对案件审判过程的全覆盖。具体包括：案件的分类；文书的审批；庭审人员的管理；案件的督办。在《意见》出台之后，对于院庭长的审判监督职责，不少地区法院做了适当调整和相应的探索。但是，院庭长监督管理职责的调整仍未到位。就院长的审判监督管理方式而言，包括：法院院长按照再审程序将法院已生效的裁判文书提交给审判委员会决定再审活动；具体案件向院领导汇报、审批制度；审委会决定案件处理结果的活动；纪检监察部门对工作中的工作人员在工作过程中遵守和执行法律和法规的监督。就庭长监督管理方式而言，包括：通过召开庭务会议，及时掌握庭室的工作动态和各项工作任务完成情况，讨论审判、执行工作中遇到的复杂、疑难问题；依法决定是否受理案件，确定适用审判程序，指定承办案件的合议庭组成人员或者独任庭人员，以及指定合议庭审判长，决定更换合议庭成员；审核签发有关法律文书，主动办理和指导审判员办理疑难案件，完成或超额完成办案指标；审判监督庭依再审程序对本院错判的案件进行的纠正活动。

再次，行政性、事务性管理职责对审判监督职责的影响和干扰。通过调研，我们发现院长、庭长在进行人事管理、司法政务管理当中所产生的行政化倾向和行政化思维，在审判业务的监督管理当中有着较深的影响。这一点在传统的审判监督模式当中表现得非常明显。在当前的司法实务中，过多的事务性管理工作，仍然或多或少地影响到了院庭长审判监督管理职责的行使。通过对不同法院的调查，院庭长在行使审判监督职责时，仍有自上而下的命令——服从倾向的影子存在，并且管理的程序公开性不足、随意性较强。例如，不少地区法院会采用口头指示的形式行使等。这是对法官主体地位的不尊重，将法官仅仅视为被管理者，忽视了法官的职业特点。审判管理中行政化的管理模式就容易违反直接言词原则，可能导致司法专断，裁判与审查监督的分离，很可能会引起相互扯皮的现象，进而导致无人负责，这就有可能降低司法腐败的成本，从而影响办案质效。

二、完善院庭长监督管理职责的基本要求

内部监督是构建司法监督不可或缺的组成部分，加强院庭长的审判监督职责即是内部监督的重要内容。针对司法改革形势下人民法院管理的现实状况，遵循以下基本要求是完善院庭长监督管理职责的前提与基础。

（一）增强院庭长监督管理的责任意识

相比司法改革之前，《意见》对院庭长过问案件的内容与程序作了严格的限定，可能导致院庭长对审判管理职权的行使产生懈怠。因此，为完善院庭长的监督责任，需从增强院庭长监督管理的责任意识入手。院庭长作为法院审判管理的中坚力量，对他们来说，监督权不仅是职权，也是职责。首先，审判监督是一项职权。这一职权是包括《人民法院法》、《法官法》在内的法律赋予人民法院的院长、副院长以及庭长在审判业务方面的指挥权和决定权，是院庭长执行职务的必要保障和必需手段，院庭长必须依法行使，不能放弃，否则就是违法。其次，对于院庭长而言，审判业务监督则具有更强的职责属性。院庭长如果在监督管理职责的行使过程中，怠于行使审判监督权力，造成严重后果，院庭长的责任首当其冲。《意见》第27条明确规定，负有监督管理职责的人员等，因故意或者重大过失，怠于行使审判监督权导致裁判错误并造成严重后果的，应当承担监督管理责任。

（二）准确把握“实事求是，有错必纠”的原则

院庭长作为监督主体，既要维护既判力，不削弱审判工作，又要强调依法正确纠错，准确把握监督标准，严格监督职权行使的尺度，找准维护既判力和依法纠错的平衡点和切入点。这就要求其在审判监督过程当中要坚持“实事求是、有错必纠”的原则，这一原则在强化院庭长监督管理职责中有其独立价值与适用空间。要做到实事求是，必须全面地了解实事的内涵。审判程序所包含的所有法律关系、法律事实以及相关价值都属于实事的范畴，都是监督管理人员所必须予以考虑的，还应充分考虑到法律原则、法律规定、法定程序等法律领域特有规则的制约。要准确把握“有错必纠”，必须在行使审判监督管理职责过程中，找准依法纠错的制度伦理与有错必纠的社会伦理之间的结合点，依照法律理性而非自然理性来判断确定裁判的对与错。对于那些可以通过追究纪律责任或改进工作方式方法进行纠错，或不通过审监程序足以实现纠错目的的，则不宜通过审监程序进行处理。只有这样，院庭长监督管理制度的重构，才能既满足各方当事人的诉求，又符合程序正义的要求。

（三）坚持依法管理、有限管理的原则

所谓依法管理，是指院庭长监督管理职权的行使要于法有据，对于法律规定的院庭长的监督管理职责必须积极履行。有限管理强调的是管理内容的限定性，尤其是在审判监管时，监督管理职权的行使要充分尊重法官在审判中的主体地位，保障审判权依法独立行使。院庭长在审判管理过程中不能代替法官做出裁判，只能对在职权范围内对司法活动进行必要的监督、指导和制约。因此院庭长的监督管理职责内容应该是明确的、有限的。院庭长实施审判管理应该管控合度、合法、审慎。通过本次对不同法院的实地调研，大家一致认为院庭长的审判监督管理应当从“直接”转变为“间接”。院庭长不能像过去一样，单纯地通过听取案件汇报这一简单程序就直接改变合议庭决定，或者当合议庭的决定与自己意见相左时直接建议合议庭复议等。同时，还可以通过建立监督管理权的“权力清单”制度，将院庭长的审判管理和监督活动严格控制在职责和权限范围内。

（四）摒弃行政化思维，坚持柔性管理

将审判管理与其他事务性管理工作区别开来，以符合审判思维、审判特点的管理方式与方法，实施审判业务管理。此次司法责任制改革的重要目标之一，即是实现以符合审判规律的方式、方法来完善审判监督与管理，并剔除其中的行政化倾向和行政化思维。柔性管理就是一种以人为中心的人性化管理模式。在监督管理职权的行使过程中，柔性管理原则要求组织结构扁平化和网络化。压平层级制度，精简组织中不必要的中间环节，让组织中的每一个成员都能够拥有独立处理问题的能力，发挥组织成员的创造性。此外，柔性管理的原则还要求管理决策的柔性化。管理决策问题上要充分信任、尊重和激励组织成员。信任、尊重最直接的表现方式就是激励，心理认同价值的同一性要重于物质激励。在院庭长的监督管理中采取柔性管理的方式，以尊重、信任代替命令、强制的管理模式，在效果上也会更加持久、有效。

三、完善院庭长监督管理职责的具体举措

以《意见》为总抓手，在实现各种审判组织、各类审判人员从过去权责不清到现在职责明确转变的同时，实现院庭长监督管理职责的科学化与规范化。课题组认为，可以采取以下四方面的具体措施，以实现院庭长监督管理职责的科学转变。

（一）细化方法和步骤，为院庭长履行监督职责提供程序保障

在《意见》和《规定》的基础上，制定更具有操作性的《院长、庭长审判监督工作规程》，该《规程》应包含两个方面的内容：其一，设定院庭长行使审判监督权的具体方法和步骤；其二，设定院庭长行使审判监督权所使用的法律文书。应当将院庭长指导和监督法官办案的每一个环节与步骤，制定设计成相应的工作规范，并制发相应的法律文书。比如：当庭长对于本庭办理类案时提出的宏观指导意见，应以书面方式作出，并作为档案留存。并且，在随机分案后，如因特殊情况需要调整分案时，应当由庭长填写《调整分案的登记单》，注明调整理由，并签字确认。再比如，庭长对于本庭审判质量的监督，也应当摒弃此前的口头方式，而是应当以书面方式作出。这样一来，不仅保证了院庭长的审判监督权的行使，还保证了监督“留痕”。

（二）确定审判团队的主体地位，明晰院庭长监督职责的权限定位

在法官遴选完成后，以入额法官为核心，组建审判团队，将审判团队作为人民法院裁判案件的主体，行使主体权力，承担主体责任。审判团队是以办案为目标，以入额法官为核心，配置一定数量的审判辅助人员，形成的相对独立、相互协作的办案单元和管理单元。审判团队建立以后，将成为法院裁判案件的主体。法官办案时，由请示汇报转向独立裁判、由大包大揽转向分工协作。取消了当前法官办案层层请示、逐级审批制度，案件由独任法官或合议庭签署文书，院庭长不再审批，审判权力运行回归审判规律的本质要求。法官专心办理审判核心事务，审判辅助性、事务性工作交由审判辅助人员承担，实现审判事务在团队内的分工负责。由于案件裁判过程完全在审判团队内部运行完成，因此，较好地实现了院庭长的审判监督职能与审判职能的分离。确立了审判团队的主体地位以后，将把“谁裁判谁负责”的原则贯彻到底，院长、副院长、庭长的监督管理职责也得到了进一步的明晰：院长主要负责审委会、质效管理和统一裁判尺度等职责；副院长、执行局长主要负责专业法官会议、优化质效措施和强化动态管理等职责；庭长、副庭长主要负责庭室法官会议、庭内质效管理、研究典型案例等职责。根据《意见》的规定，院庭长有权要求法官(合议庭)报告案件进展和评议结果，即对案件处理结果进行审核，但院庭长并不能直接决定案件，他即使不同意法官(合议庭)的意见，也无权改变法官(合议庭)的意见，更不得指令法官(合议庭)按自己的意见办，而只能将案件提交专业法官会议、审委会讨论决定。院庭长审判业务监督权行使的后果，并非决定案件的处理结果，而是分别启动两项程序，即听取报告程序和转移案件程序。听取报告程序，就是要求(法官)合议庭报告案件进展和评议结果；移转案件程序则要求当院庭长意见在与法官(合议庭)的意见相左的情况下，启动专业法官会议、审委会讨论案件。因此，可以说院庭长的审判业务监督权实际上仅是一种程序启动权，并非实体处分权，最终决定案件的是审判委员会。

（三）统一类案裁判标准，为审判监督提供标准和依据

在长期的审判实践中，我们发现，案件裁判过程中有一些相对固定、普遍适用并且始终发挥作用的要素。从案件类型看，民商事案件主要集中于诉争民事法律关系的主体、客体、权利义务、法律责任方面，刑事案件主要集中于犯罪主体、客体、主观方面、客观方面四个要件，行政案件则主要集中于行政主体、行政权限、行政目的、行政程序、行政证据、行政法律等方面。这些方面是法官裁判案件过程中必须考量的内容，可称之为案件裁判要素。案件裁判要素决定案件的实体裁判质量，案件裁判要素方面的事实认定和法律适用正确，就能够保证实体裁判的正确性。基于这一分析，东营中院围绕案件裁判要素，制定了类案裁判规则。作为推进案件实体裁判管理的重要一环，制作类案裁判规则，在引导法官同等情况同等对待的同时，也为院庭长行使审判监督权提供了可靠的依据来源。院庭长、审委会对案件进行审核、研究时，以裁判规则作为相同或类似案件的裁判参考标准，并对法官行使审判权的情况作出判断，有助于构建科学、规范、高效的审判权监督机制，实行权责统一，既确保审判权依法独立公正行使，又做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究。

(四)借助信息化手段，公开裁判和监督过程，让监督权受到监督

东营中院创造的“案件实体裁判管理”经验，其基本逻辑在于，推进案件裁判过程公开，以公开保障审理者裁判权、明晰裁判者责任，以公开约束管理者管理权、明确管理者责任，让审判权力和监督权力在阳光下运行。为推进案件实体裁判管理，东营中院研发了案件实体裁判管理系统。在这一实体裁判管理系统当中，将类案的裁判要素一一梳理，形成审判链条。合议庭沿循审判链条，对裁判要素进行逐项审查、判断并形成裁判意见，裁判案件的思维过程清晰、完整、连贯地展现出来，化解了裁判的封闭性。裁判过程的展现，是对裁判权力行使的一种无形约束，在增强裁判者办案责任心的同时，也可以有效预防和减少权力的擅断和恣意。从过程上看，案件立案后，案件信息自动导入合议庭成员案件办理页面，合议庭成员审理、评议后形成裁判意见。提交院庭长审核的案件，院庭长意见记入审核意见栏。实体裁判管理系统的基本功能，是公开和记录案件的裁判过程，包括合议庭成员裁判案件、院庭长审核案件过程以及审委会研究决定案件过程。院庭长对提交审核案件的审核意见以及审委会研究案件决议，均形成记录。管理系统将围绕案件裁判运行的审判权力轨迹进行固定，并将审判监督权力的运行全程留痕。

责任编校：姜燕

*本文系2016年全省法院重点调研课题调研报告，有删节。

**课题组负责人：冯俊海，课题组成员：荆月新、姜福先、袁俊峰、王梓臣。