国外畜产品质量控制的措施与启示*

安玉莲，孙世民，夏兆敏

(1.山东农业大学经济管理学院，泰安 271018；2.山东财经大学工商管理学院,济南 250014)

·国外农业·

国外畜产品质量控制的措施与启示*

安玉莲1，2，孙世民1 ※，夏兆敏2

(1.山东农业大学经济管理学院，泰安 271018；2.山东财经大学工商管理学院,济南 250014)

[目的]近年来，由于多种原因，我国畜产品质量安全事件比如瘦肉精、三聚氰胺、苏丹红等不断发生，不仅为畜产品消费者的健康和利益带来巨大隐患和损害，也严重阻碍了我国畜牧业的健康持续发展和国际竞争力的提升。[方法]文章利用文献调查法了解国际上畜产品质量控制得比较好的国家和地区比如美国、欧盟及其成员国、澳大利亚等，在多年的发展中积累的丰富的经验和先进的技术，可从多个角度为我国提供借鉴。[结果]该文首先论述和分析了美国、欧盟及其成员国(英、法、德)和澳大利亚等关于畜产品质量控制的主要措施，这些措施主要包括其完善的法律体系、合理有效的监管体系、科学的风险分析制度、认证制度和先进的质量可追溯体系等方面。[结论]以此为基础进一步提出我国今后应该建立起完善的法律体系、合理的监管体系、科学的可追溯体系和严格的市场准入制度，来进一步强化和提升我国畜产品质量控制的水平。

畜产品质量 监管体系 立法体系 可追溯体系 市场准入

0 引言

畜产品是人类的重要食品和主要营养来源，其质量安全已成为21世纪全人类共同关心的热点和焦点问题。我国畜产品的生产和消费总量居世界第一， 2014年全国肉、蛋、奶总产量分别达到8706.7万t、2893.9万t和3841.2万t，对于改善我国人民的饮食结构和生活质量发挥了重要作用。但是，近年来，受多种原因特别是质量控制措施不利的影响，我国畜产品质量达不到应有的目标要求，质量安全隐患普遍存在，“瘦肉精”、“三聚氰胺”、“苏丹红”和“速生鸡”等畜产品质量安全事件接连发生，严重危害了消费者的身心健康和中国畜产品国际竞争力的培育与提升。因此，尽快制定行之有效的质量控制措施，已成为有效解决我国畜产品质量安全问题的当务之急。文章将从法律、监管、制度、认证、风险分析和追溯等方面，论述美国、欧盟和澳大利亚等畜产品生产发达国家和地区关于畜产品质量控制的主要措施，以期得出有效控制我国畜产品质量的借鉴启示。

1 美国畜产品质量控制的主要措施

美国的畜牧业生产很发达，其畜牧业产值在农业总产值中的比例近半，畜产品的产量和出口量在世界上都居前列。美国政府对畜产品质量安全高度重视，从法律、监管等多个方面来控制畜产品质量。

1.1 完善的法律体系

美国关于畜产品质量控制法律形成的比较早，目前已有一整套完整的体系，而且不同的法律针对不同的产品，内容更加详细具体，可操作性强。美国主要的食品安全法包括《联邦肉类检验法》、《禽肉制品检验法》、《蛋制品检验法》、《联邦进口牛奶法》、《食品质量保护法》、《食品安全现代化法》等[1]，并且在不断地完善和修订，《食品安全现代法》确立了预防为核心的食品安全控制思路，在提高防御食品安全问题的能力、加强进口食品的安全性等方面有了更严格的规定。除去联邦立法外，各州也都有各自的法律体系对畜产品安全进行控制，且惩罚力度很大，充分发挥了警戒作用。比如，马里兰州规定肉、蛋、奶等产品如果不能按照要求标注保质期，就不能销售，否则会面临重罚甚至坐牢[2]。美国立法机构经常向社会各界征求意见和办法，能够更加快速灵活的修改以往法律法规。

1.2 合理的监管体系

在美国，食品安全控制的最高机构是总统食品安全委员会，负责建立国家食品安全计划和战略，对食品安全领域投资、研究工作及安全检查进行宏观指导和协调[3]。具体负责食品安全的监管机构主要有5个，这些机构职能界定清晰，各司其职。具体来看，美国农业部(USDA)，负责在联邦注册的屠宰场内、进出口及跨州交易的肉类(猪、马、牛、山羊、绵羊含量>3%)、禽类(鸡、鸭、鹅、火鸡、野禽含量>2%)[4]及蛋类产品残留监测； 卫生部食品药物管理局(FDA)，负责肉类、禽类产品外的所有食品安全，并制定兽药、食品添加剂和环境污染物允许水平； 农业部食品安全检验署(FSIS)，监督联邦畜产品安全法规的执行情况，确保肉、禽和蛋制品的安全和卫生； 美国环境保护署(EPA)，负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规[5]，如2012年，EPA制订部分食品中氟唑菌酰胺的限量，牛肥肉0.05mg/kg、牛瘦肉0.01mg/kg、牛瘦肉副产品0.03mg/kg； 动植物卫生检验署(APHIS)，主要职能是监督和防止农业中的有害生物和家畜疾病。

除了联邦畜产品监测体系外，各州还有自己的监测体系、各行业协会质量监测体系以及各家庭农场主质量自检中心[6]，这样在美国形成了非常完善的食品安全监测体系，保证食品安全法律法规的实施。

1.3 完善的食品安全风险分析

食品安全事件在世界各国的频繁发生促使各国认识到食品安全事后管理体制不能有效的控制食品安全问题。因此，美国食品安全管理的着眼点改为事前管理，即进行食品安全风险分析。食品安全风险分析是通过对食品中有害人体健康的因素进行评估，根据风险程度确定其相应的风险管理措施，降低食品安全风险[7]； 从原料生产开始到最终产品的运输各环节的食源性危害均列入风险分析的评估内容。在此过程中，要保证参与各方之间及时的信息的沟通和交流。美国的食品安全风险分析实行共同监管的方式，监管机构涉及卫生部食品药品管理局、农业部、环境保护署等多个部门。风险分析可以在食用畜产品之前发现风险所在，评估其发生的概率，并做好控制措施，因此是更为科学的食品(畜产品)安全管理手段。这种方法在世界上很多国家广泛使用。

1.4 HACCP制度

HACCP制度即危险分析和关键控制点分析制度，是美国食品管理部门对企业进行监管一种重要的制度，也适用于企业自身提高安全质量，更加注重食品生产过程中的质量监管。1996年7月，美国农业部食品安全检验署第一次对畜产品屠宰和加工企业建立HACCP的要求进行了详细规定。

美国HACCP制度的运行分为7个步骤：(1)进行危险分析，确认与食品相关的潜在危险，比如生物性危险、化学性危险等，并且制定控制这些危险的措施[8]。(2)找出关键控制点，也即在食品生产的各个环节能够控制甚至消除潜在危险的关键环节。(3)规定每个关键控制点的可接受的最大值。(4)设定监控关键控制点的程序。(5)确定一系列步骤，可以在发现危害达到最大值时启动，消除或降低危险。(6)建立可确保该制度正常运行的程序。(7)建立记录系统，确保所有信息的存储。

HACCP制度可有效的识别和预防生产过程中的食源性危害，并且有助于监督和责任追踪。这一制度得到了广泛的应用和发展，加拿大、澳大利亚、新西兰巴西等国强制性的推行采用HACCP，收到了良好的效果。

2 欧盟及其成员国畜产品质量控制的措施

畜牧业一直都是欧盟农业的重要组成，占农业产值的30%以上。在畜产品质量控制措施方面，既有欧盟成员国共同遵守的法律和制度，同时还有其成员国各具特色的措施。

2.1 覆盖全程的监管体系

欧盟拥有丰富的法律体系对畜产品安全进行监管。从上世纪末的疯牛病等系列食品危机事件开始，欧盟开始着手改进和完善其法律体系： 1997年发布了欧盟食品法律基本原理的绿皮书， 2000年发布了《食品安全白皮书》； 以此为基础，2002制定了《基本食品法》； 在《白皮书》和《食品法》的指导下，欧盟制定了大量的食品卫生管理的法规及指令。比如， 2002年发布2002/99/EC号指令，规定了供人类食用的动物源性产品的生产、加工、销售及引入的动物健康规范[9]， 854/2004号法规“供人类食用的动物源性食品的官方监控安排的具体规定”[9]等。除了这些法规之外，欧洲还有一整套有关食品安全的技术标准，使法律法规更易操作。

2.2 完善的质量控制管理机构

欧盟的食品质量控制和监管机构包括欧盟及其成员国2个层面，欧盟层面相当于我国中央层面，而成员国则相当于地方级别。

欧盟层面的食品质量控制和监管机构主要是欧盟理事会，类似于我国国务院食品安全委员会，负责食品安全基本政策的制定； 欧盟委员会及其常务委员会则负责向欧盟理事会提供各种立法建议和议案[10]； 欧盟食品安全管理局负责向欧盟委员会提供有关食品安全风险评估的数据，可提出与食品相关的科学建议，并向社会公众提供食品安全的信息，相对于其他机构而独立运行。这样实现了决策、管理和风险分析相分离，独立运作，保障政策及数据的科学性。

欧盟各成员国层面则类似于地方级别。为了实施欧盟食品安全的统一政策和规定，成员国要结合本国具体国情建立起相应的食品安全管理体制，并在欧盟委员会的协调下开展食品安全监管工作。比如英国设有英国食品标准局，接受欧盟食品安全管理局的监督，同时对本国国内的各地方食品安全进行监督。

2.3 食品安全可追溯制度

食品安全可追溯制度最早产生在欧盟，核心是通过某些信息技术对从业者的生产、加工等行为进行监督和约束，比如通过给牲畜佩戴耳标对每件畜产品进行标记，将该动物从出生、免疫注射等到屠宰的所有信息都储存在耳标里，可以保证消费者或相关部门追溯检查问题食品； 一旦发现产品质量问题，可以通过耳标储存的信息追查到是供应链的哪个环节不合乎规范，及时采取相应措施，降低风险。随着现代化的信息技术的发展，可追溯制度得到更加广泛地应用，更好地发挥其食品安全责任追溯的功能。

1997年，为了预防类似疯牛病事件再次发生，欧盟建立了食品安全信息可追溯制度，而且发展迅速，到2002年，可追溯体系已覆盖了各个食品领域。《基本食品法》明确要求凡是在欧盟国家销售的食品必须具备可追溯性，否则不允许上市[9]，这虽然不能绝对避免问题食品流通上市，但是可以保证在出现问题食品时可以最快速度追查责任。欧盟不遗余力推广和加强可追溯制度，投入了大量的科研成果，比如利用DNA技术进行动物性食品的追溯，这对于欧盟食品行业自我约束和食品安全与有着非同寻常的意义。另外，全球已有40多个国家建立起了可追溯体系，均取得了显著成效。

2.4 各成员国的认证制度

认证制度是指强制性的要求企业的产品必须达到或符合某些技术或标准的程序。除去欧盟的各种监管体系外，其成员国还有各具特色的制度来保证畜产品质量，其中之一是质量认证制度，在畜产品质量控制方面起到了重要作用。

2.4.1 英国的认证体系

英国是世界上最早实施认证制度的国家。20世纪末，英国已形成众多的质量安全认证体系，如英国肉类保证体系(ABM)、国家奶牛场质量保证体系(NDFAS)、英国猪肉保证体系(ABP)[11]。为了统一管理，英国于2000年建立了统一的英国农业标准体系(BFS)，涵盖了牛羊肉、猪肉、鸡肉、奶制品等在内的六大类农产品，只有达到了BFS的标准才可以使用小红拖拉机标志。由于小红拖拉机标志清晰易辨，受消费者的青睐，有越来越多的企业申请使用该标志。

2.4.2 法国农畜产品标志认证

(1)原产地保护标志。此标志创立于1935年，目的是保证某种产品与某个地域之间的密切联系，符合质量、产地或制造上的一些特殊要求的产品才可获得此标志[11]。20世纪60年代此标志被应用于奶制品； 90年代后到农产品和食品业也引用了此标志。目前法国有3 000多种产品获得此标志。

(2)红色标签。拥有红色标签的产品与同类产品相比具有更好的品质，并且全法国通用。为了使产品质量合格，在生产的过程中要符合严格的要求，通过一定的检查和审核。家禽、肉类、猪肉食品、奶制品等8个领域均可申请使用红色标签。目前法国有500多种产品在使用此标志。

(3)产品合格证认证。该认证表明某农产品具备了一些特殊的质量，或者是生产过程符合特定的规定，广泛地应用在法国食品领域。

除此之外法国在农业中采用ISO9000系列国际标准，对企业实施认证，广泛推行HACCP体系管理。

2.4.3 德国的认证体系

(1)质量与安全体系(QS)。2001年，由德国农业、饲料行业、屠宰和肉类加工业、零售业等多个行业自发成立了QS 体系，涵盖了食品生产、加工和销售等全部环节，包括自行检查、外部机构检查、管理部门控制3个监测系统。当发生违反QS质量体系规则的情况，独立的制裁委员会就会采取行动并给予制裁[6]。德国政府已规定将QS标签作为传统食品的认证标签。

(2)普通食品质量印章。该印章是为普通食品生产制定的一种质量标志，它是建立在QS体系基础之上的，具有这种印章的食品的生产标准要高于法律规定的最低标准[6]。

(3)生态食品印章。进入21世纪，消费者对生态食品需求增加，于是德国推出生态食品印章。根据规定，企业必须经过3年时间对其土壤等生产条件进行调整、所售食品中必须至少有“95%的成分来源于生态农业”[12]才能有资格获得这种印章； 对已获得该印章的农场和企业，政府会授权22个协会对其进行生产、加工的全部过程定期检查，有时甚至还要检查包装和贴标签过程。

3 澳大利亚畜产品质量控制措施

澳大利亚是世界重要畜产品生产国和出口国之一，畜产品出口量占本国总产量的60%左右。澳大利亚畜产品质量控制措施主要通过各种制度的约束来实现。

3.1 强制性的NVD制度

NDV(National Vendor Declaration)制度是澳大利亚畜产品质量重要的保障。NVD制度由澳大利亚国家立法通过，要求畜产品企业必须实施。NDV制度是澳大利亚最基本的畜产品市场准入标准，如果畜产品没有NVD的记录，则几乎无法在市场上销售[12]。NVD制度要求生产者公告畜产品状况，销售者要声明其产品不含化学残留品[13]，否则要对其风险承担责任，还要公布其激素和杀虫剂的使用情况。NVD由澳大利亚国家肉食品安全委员会负责组织实施和管理[13]，施行强制、随机稽查和对高风险地区重点稽查的原则。

3.2 其他畜产品质量保证制度

除了NDV制度外，澳大利亚国家相关管理部门或协会制定了一些畜产品供应者可自愿加入质量保证制度或认证制度，这些认证可以保证更高的产品质量，主要有：国家畜产品认证计划，主要针对欧洲市场而设置，澳大利亚许多大型畜产品企业为了出口业务实施了此计划； 牛羊特别质量保证计划，大约占屠宰量43%的肉牛和9.6%的肉羊生产实施此计划[13]。此外还有畜产品生产质量保证计划、奶业质量保证、欧盟标准、供应链联合质量保证等。这些制度或计划都有专门的机构负责管理，有着严格的程序。以国家畜产品认证计划为例，农业部负责该计划组织和实施，要求加入计划的每头牲畜从出生到屠宰所有阶段的信息都要可追溯。

4 发达国家畜产品质量控制对中国的启示

4.1 完善的法律体系是畜产品质量控制的前提

对畜产品质量进行严格的控制，首先要建立起相关的法律法规体系，保证有法可依。这是欧美等发达国家对畜产品质量控制的经验：欧盟制定了《食品安全白皮书》、《食品卫生法》、《通用食品法》，以及与食品、饲料相关的各种法规； 美国制定了《食品安全促进法》等综合性法律，还有《蛋类产品检验法》、《禽类产品检验法》等专门的法律法规。目前中国也有了一系列食品安全的法律法规，如《产品质量法》和《食品卫生法》，但还是十分不健全，比如2009年颁布、2015年修订的《食品安全法》，虽然涵盖了所有食品的生产、加工、运输等环节，但是不能针对畜产品(同样也不针对其他类别食品)自身的特点作出进一步的规定，这就形成了法律监管的空白。另外我国在畜产品安全方面的法律、法规多属部门性的，往往标准不统一，加大了执行难度。因此，中国可借鉴他山之石，不断地修改和完善畜产品质量控制的政策、法律和法规，更新畜产品质量标准，真正保证有法可依。

4.2 合理的监管体系是畜产品质量控制的基础

要实现畜产品质量依法监管，还要有执法主体。只有法律依允的执法主体拥有了法律赋予的权利和责任，才能够不遗余力的依法行事。所以必须通过立法来明确执法主体，以及相互间的关系，理顺协调机制。西方国家畜产品质量管理在机构设置方面追求精简高效和垂直管理，在权责利对等原则下通力合作，共同实现质量安全控制和管理。

我国在食品安全监管方面取得了一定的进展：食品安全高层次议事协调机构国务院食品安全委员会，负责统筹指导食品安全工作； 2013年组建国家食品药品监督管理总局，承担国务院食品安全委员会的具体工作，对多个机构进行了整合，实现对食品和药品的安全问题统一管理。但我国畜产品安全监管还有不足，比如虽然上层监管机构进行了整合，但地方监管部门之间的行政等级不明显，分段管理依然存在，各部门的职责分工不是很明确，遇到问题相互推诿，这就导致我国畜产品质量监管缺乏权威性和协调性，效率低下，权责难以分清，从而执法不到位现象很普遍。由此看来，对于畜产品质量安全的监管，有必要设立相对独立的、垂直管理的监管机构，具体设计可以对省以下畜产品监管机构实施垂直管理，这有利于破除地方保护主义和地方政策分割，从而实施统一的畜产品质量安全监管政策，包括市场准入、安全标准、检测认证等，切实提高监督绩效。

4.3 完善的畜产品可追溯制度是畜产品质量控制的保证

可追溯制度已成为欧美各国控制畜产品质量安全的一个重要保证，通过追溯系统能够及时准确地发现问题食品的来源，增加企业机会主义风险，有效解决了畜产品生产、加工、等各个环节中质量不易控制问题。

目前，我国也初步建立和实施了可追溯系统，范围涵盖了粮食、果蔬、肉类、水产等，但是与发达国家相比还只是刚刚起步，表现在2个方面：一是可追溯系统只在小范围内实施，主要是规模比较大的企业及农场，而为数更多的中小规模食品生产和加工企业难以覆盖。例如农垦农产品质量追溯系统在农垦系统内应用，肉类产品追溯系统往往也选择规模较大的养殖加工厂。二是可追溯系统往往是局部的，整个食品供应链难以覆盖，大多只在某一个或几个环节上实现信息追溯。这样就增加了企业机会主义行为。所以今后我国应该加强关于可追溯制度的立法，鼓励企业实施可追溯系统，加强可追溯信息平台建设，让更多的消费者了解和使用这一手段，增加企业机会主义成本，减少机会主义行为。

4.4 严格的市场准入制度是畜产品质量控制的有效手段

由于畜产品质量安全信息具有不对称性及外部性，需要政府的干预手段来规制市场行为，保护社会公共利益。畜产品市场准入制度的控制就是通过政府或其授权机构的准许，只允许那些某些条件的、或遵守某些规则的公民和法人进入畜产品市场从事生产、经营活动。国际上主要是通过有资质的认证机构或权威部门认证的畜产品，以及经检测质量安全指标符合畜产品质量安全强制性标准的产品准予入市经营。比如美国的HACCP制度，欧盟、澳大利亚等国家都有种类繁多的认证制度和计划，通过限定畜产品企业的资格来控制其质量。

目前中国有机产品认证[14]等，由国家认监委负责管理，但是数量远远不够。在我国，由于市场准入门槛很低，甚至没有门槛，导致无论是饲料加工企业，还是畜牧养殖场户，亦或屠宰加工企业数量众多，但大多规模很小，规模以上企业更是极少数的，比如2013年我国饲料加工企业有1.4079万家，而美国却仅有300家，但两国饲料产量却差不多。规模过小的企业难以实现标准化的养殖和生产，技术水平低； 同时企业数量众多，大大增加了政府的监管难度。所以我国可以学习欧美等国家的市场准入制度，通过强制性的和非强制性的认证制度，比如绿色食品认证制度[15]，一方面有助于控制畜产品的质量，另一方面可以实现优胜劣汰。

[1] 王菁，刘俊华，刘文.国外食品质量安全监督管理体系研究.监督与选择， 2003，(9)： 48～51

[2] 王凌峰. 物流在食品供应链危机中的应用.对外经贸实务， 2009，(1)： 86

[3] 管淞凝. 美国、欧盟食品安全监管模式探析及其对我国的借鉴意义.当代社科视野， 2009，(1)： 39

[4] 郑床木. 美国畜禽产品残留监控计划概述及启示.世界农业, 2011，(5)： 11～12

[5] 王爱兰， 蔡玉胜.农产品质量安全源头监管的国际经验及其启示.理论与现代化, 2014，(2)： 63～66

[6] 王定祥等. 畜产品质量安全管理的国际比较研究.农业经济问题，2003(11)： 66～67

[7] 刘秀兰等. 食品安全风险分析及其在食品质量管理中的应用.食品与机械， 2008, 24(4): 124～127

[8] 朱行. 美国HACCP食品安全监督制度简介.粮食科技与经济, 2004，(6)： 47～48

[9] 廉恩臣. 欧盟食品安全法律体系评析.政法论丛, 2010，(2)： 94～100

[10]马小芳. 欧盟食品安全监管制度的特征及启示.食品工业科技, 2014，(17)： 24～26

[11]林剑波. 欧洲主要发达国家的畜产品质量安全认证体系.中国牧业通讯, 2008，(13)： 29～30

[12]肖海峰等. 德国的食品质量认证体系.世界农业, 2004，(8)： 34～35

[13]朱述斌. 澳大利亚畜产品质量保证制度及对中国畜产品质量保证制度建设的启示.中国农业经济, 2004，(4)： 70～75

[14]王二平. 我国有机农业的发展与有机产品认证及监管.中国农业资源与区划， 2014, 35(6): 71～74

[15]王运浩. 中国绿色食品发展现状与发展战略.中国农业资源与区划， 2011, 32(3): 8～13

THE MEASUREMENTS OF QUALITY CONTROLS ON LIVESTOCK PRODUCTSIN FOREIGN COUNTRIES AND THE ENLIGHTEMENT TO CHINA*

An Yulian1，2，Sun Shimin1※，Xia Zhaomin2

(1. College of Economics and Management, Shandong Agriculture University, Taian 271018,China;2. College of Management, Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014, China)

In the past ten years, food safety accident frequently happened in China, such as the Sudan red, the lean meat powder, the melamine accident, which becomes a big threat to the health of the Chinese consumers, and also a huge impediment to the development of animal husbandry of China and the enhancement of its competitiveness in the global markets. How to reduce the frequency of food safety accidents and provide livestock products with higher quality is an urgent issue in China. This paper firstly analyzed the measurements of quality controls in some foreign countries, such as U.S.A. , E.U., and Australia, where produced the best livestock products of the world, and then discussed their all-including law systems, efficient administration systems, scientific risk-analysis systems, advanced liability retro-act systems and certification systems. And then, this paper brought the measures into China to help improve the quality of livestock products. Finally, it gave some advice to strengthen the ability of quality controls in China, which included a sound law system as the prerequisite, rational administration system as the foundation, scientific liability retro-act system as the means to reduce the opportunism, and strict certification system as the efficient measurement of quality controls.

livestock product quality; legal system; administration system; liability retro-act; certification system

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170336

2016-04-08

安玉莲(1978—)，河北定州人，博士、讲师。研究方向：畜产品供应链管理。※通讯作者：孙世民(1962—)，山东泰安人，博士、教授。研究方向：畜产品供应链管理。Email：smsun@sdau.edu.cn

*资助项目：国家社会科学基金项目“基于供应链的畜产品质量控制策略研究”(15BGL136)

F316.3

A

1005-9121[2017]03231-06