日本农地改良事业做法及对我国的启示*

程广燕，薛桂霞，赵晓慧，王东阳※

(1.农业部食物与营养发展研究所，北京 100081； 2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

·国外农业·

日本农地改良事业做法及对我国的启示*

程广燕1，薛桂霞2，赵晓慧1，王东阳1※

(1.农业部食物与营养发展研究所，北京 100081； 2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

[目的]日本的农地改良事业起步较早且成效显著，总结日本在农地改良事业方面的做法对推动我国高标准农田建设、保障国家粮食安全具有重要参考价值。[方法]文章以大量一手调研资料和数据为依据，梳理分析了日本农地改良事业的发展阶段和成效，总结了日本农地改良在法律保障、政府管理、计划评估、技术支撑及实施主体方面的主要做法。[结果]立足中国高标准农田建设的实际情况，提出4点启示与建议：(1)将高标准农田建设统一到农业部门管理，提高政府决策和资金使用效率。(2)发挥农户在高标准农田建设中主体作用，明确农户在高标准农田建设中的责任和义务。(3)加强对高标准农田建成后的管理与维护，按照“谁受益、谁管护”的原则，明确管护主体、管护责任和管护义务。(4)提高政府对高标准农田建设的投资强度，提高高标准农田面积比例，增加单位面积投资标准，提高田间基础设施使用寿命。[结论]日本农地改良事业的做法及启示对我国农业生产和发展有着重要意义。

日本 农地改良 主要做法 借鉴 启示

0 引言

土地是农业的脊梁，是农业生产最重要的物质基础。土地尤其是耕地资源的使用、整修、管理等对农业生产和发展至关重要，对保障国家的粮食安全有着举足轻重的意义[1]。日本的农地改良事业起步较早且成效显著，与日本相比，中国的高标准农田建设起步较晚，建成规模还非常有限，而且建设标准相对较低。因此，日本农地改良事业方面的做法对推动我国高标准农田建设、保障国家粮食安全具有重要参考价值[2]。

1 日本农地改良事业发展与成效

战后日本农地改良正式启动于1949年，以《土地改良法》颁布实施为标志，划分为3个阶段：一是1949～1970年水田整治阶段。当时主要是为了提高水田生产的劳动效率，政府重点推进以0.3hm2为基准规模的田地整修，建设主干灌溉排水设施，促进农户经营规模扩大。二是1970～2000年农地综合整治阶段。20世纪70年代后，日本面临大米生产过剩，农地改良的重点转向水田旱作化，进行水田通用化改造，使水田能够引入旱作； 结合农用道路整修，加强旱地暗渠排水建设，进行旱地综合整修； 同时将农村生活环境整治纳入土地改良计划，改善农村生活条件。三是2000至今大区划(规模在1hm2以上)整理阶段。进入21世纪以后，日本农村劳动力加快向城市转移，但农民仍不愿放弃土地，土地规模化集中迟缓、农地出现撂荒等问题突出，这阶段土地改良的重点是以农地集中利用为目标的大区划调整，针对早期建成的主干水利设施进行功能诊断和更新维护，改善农村环境，发挥农业、农村的多功能性。截止2014年，日本累计完成18.5万hm2大区划调整。

通过60多年的努力，日本农地改良成效十分显著，共新造农地110万hm2，约占总耕地面积的1/4，有效弥补了耕地的非农占用。尽管受工业化、城镇化影响，日本的耕地面积总体不断下降，但耕地质量和农业综合生产能力明显提高，主要体现在以下4个方面：一是提高了单位农地的产出。1960～2014年间，日本水稻、小麦单产分别由3705kg/hm2、2535kg/hm2提高到5310kg/hm2、4680kg/hm2。二是促进了地块规模的扩大。1965年，日本水田中单块面积在0.3hm2以上的地块只占水田总面积的3.2%，地块非常狭小、细碎。到2015年，单块面积在0.3hm2以上的地块占水田总面积的比例已达到63%，其中单块面积在1hm2以上的水田已占9%。三是有助于调整农业生产结构。目前在日本的所有水田中，灌溉渠和排水渠分离或有暗渠排水的通用水田占45%，这样水田可快速实现水稻和旱地作物的转换，解决了水田难以调整作物结构的问题。四是农业生产用工数量大幅下降。随着农业生产规模扩大和农用道路整治，日本农业生产已全部实现机械化，农业生产用工数量明显减少， 2014年全国平均每667m2水稻、小麦劳动时间减少到17h、2.5h，只相当于1960年的13%、3%； 全国农业从业人员205万人，与1995年相比，从业人员减少了51万人。

2 日本农地改良事业主要做法

总的说，日本农地改良是以《土地改良法》为保障，以土地改良计划为实施纲领，由农业部门统一管理，以土地改良事业团体为技术支撑、以土地改良区为实施主体的农村农业公共事业。总结日本农地改良有效做法，主要得益于以下几个方面。

2.1 出台专门法律保障和规范农地改良事业

《土地改良法》不仅规范了农地改良程序、管理与实施主体、建设内容，而且明确了政府和农户在建设和管理维护中的责任与义务，是日本农地改良事业顺利推进的制度保障。1949年6月6日，日本出台了《土地改良法》，从土地改良长期计划、土地改良事业内容、土地改良区设立与运营管理、土地交换、土地改良事业团体、国家补助、监督管理等方面对土地改良事业加以规范。随着社会经济条件的变化该法不断得到调整，在坚持基本理念和制度规范的前提下，先后被修改11次，使土地改良的类别逐渐增多，实施程序更趋完善。《土地改良法》对日本农地改良事业的保障作用主要体现在这4个方面：一是遵守“申请主义”原则。农户自主申请是土地改良事业启动的基本条件。15户及以上农户就可以申请成立土地改良区，区内2/3农户同意就可以决定土地改良事业内容，农户需自主协商解决好条田整理中土地置换、集中占地分摊等问题，方可向政府提出建设需求[3]。 二是坚持以政府投资为主导。该法对不同建设项目中各级政府及农户负担比例作了规定，但都坚持“政府出大头、农户拿小头”这一原则。总的来说，政府出资占农地改良事业总投资的2/3以上。三是明确管理与维护责任主体。依据该法，公共设施由政府部门负责建后管理与维护，农户权属内的农地设施管理与维护则由农户出资负责。四是统一管理部门。该法规定农地改良事业由农林水产省统一管理，改变了战前农地改良事业分属农务省和内务省2头交叉管理的局面。

2.2 设立农地改良事业统一管理机构

为统筹农地改良事业中的耕地整治、土地权属调整、农用水设施与农道建设等重要事项，农林水产省内部专门设有农村振兴局统一负责农地改良事业。该局下设2个部：一为土地整理部，包括设计科、土地改良企划科、农地资源科、水资源科、地域整理科、防灾科6个科室； 二为农村政策部，负责土地改良方面的政策法规研究及各项土地改良事业的政策评估。这种集规划编制、土地改良与管理、水资源利用、土地流转等相关工作于一个部门的做法，极大提高了土地改良工作效率。除北海道外，其它46个都道府县的农地改良事业也均由农业部门统一负责。北海道农地改良事业由隶属于国土交通省北海道开发局管理。这主要是因为北海道自然资源十分丰富， 1951年专门成立了北海道开发局，负责北海道综合开发计划的推进，该局下设农业水产部，负责北海道大坝、灌溉用排水路以及对农地整治等各项农地改良事业的实施[4]。

2.3 制定土地改良计划并注重效果评估

土地改良计划是日本农地改良事业最重要的纲领性文件，由农林水产省负责制定实施并跟踪评估计划执行效果。土地改良计划是在听取食品、农业与农村政策审议会意见的基础上，依据《土地改良法》等相关法律，由农林水产省编制完成的。土地改良计划对每项农地改良事业预算及事业工作量都有明确要求，已成为各级政府推进农地改良事业的依据和行动指南。日本的第1个土地改良计划(1965～1972年)起始于1965年，截止到目前，已经完成6个土地改良计划，第7个土地改良计划(2012～2016年)正在实施中，前4个土地改良计划基本上以10年为一个周期，自2003年起，日本将农地改良计划实施期限由10年调整为5年[5]。为评估计划执行效果和公共事业建设成效，政府委托农林水产省对投资总额在5200万元(按100日元=5.58元人民币汇率计，下同)以上的事业开展事前和事后评估，投资期限在10年以上的事业进行事中评估。农林水产省设有第三方评估委员会用于指导其评估工作，并将所有评估报告对社会发布，以便提高评估工作科学性和公信力。

2.4 发挥农地改良事业团体技术支撑作用

土地改良事业团体联合会是农地改良事业技术依托单位，负责对会员进行技术指导与培训教育。在日本，土地改良区、农业协同组织、市町村等相关农地改良事业实施主体共同成立土地改良事业团体联合会(简称联合会，下同)，负责对会员进行农地改良的技术指导或援助、提供农地改良事业相关的教育培训及信息，开展农地改良事业的调查研究[6]。 联合会分为都道府县土地改良事业团体联合会即地方联合会、全国土地改良事业团体联合会即全国联合会。在日本47个都道府县中，分别都设有1个地方联合会，全国共有47个地方联合会。据全国联合会2015年调查， 47个地方联合会有近6000个会员，包括4235个土地改良区、1652个市町村、169个农协。地方联合会共有2900名工作人员，其中土木、电器机械、换地等方面的技术人员共1941人。联合会是没有财政拨款的合作组织，运行经费主要来自会员会费和政府委托事业费。以全国联合会为例， 2015年一般收入为9.8亿元，其中政府委托事业费9.5亿元，横向收入0.3亿元，联合会可以在政府委托事业费中计提3%人头费，加上0.3亿元横向收入，全年可供联合会支配的收入为0.59亿元。

2.5 依托土地改良区开展建设与维护

土地改良区是日本农户实施农地改良与后期管理维护的自治组织，日常运行和区内小型设施维护管理费用均由农户负担。按照《土地改良法》规定，土地改良区负责拟定区内土地改良事项、组织实施工程和承担工程的管理维护。在具体操作上，对于任何新建项目，只要地域内集中连片的2/3的农户同意就可以向政府提出申请，不需要征得全部农户同意[7]。土地改良区最高决策机构是全体成员大会，设理事会及监事会作为执行机构，理事至少3/5、监事1/2必须是改良区成员。土地改良区有管理和技术2个部门，分别负责区内日常事务管理、小规模技术要求低的土地改良工程与设施管理维护。土地改良区作为一个独立法人，日常运行费用和人员工资主要来自农户缴纳的经常赋课金，小型工程维护费以农户缴纳的特别赋课金为主。据农林水产省农村振兴局土地改良企划课对4026个土地改良区调研结果， 2013年平均每公顷耕地经常赋课金、特别赋课金分别为1827元、1025元[8]。该次调研的北海土地改良区是日本规模最大的改良区， 2015年，该区有农户2285个，平均每户经营面积14.6hm2，聘用专门职员81名，其中技术部职员59名、总务部19名； 经常赋课金总收入为7316万元，平均每户经常赋课金3.2万元，约占户均农业收入的22%。特别赋课金总收入为4477万元，不同区域的耕地条件差异较大，每户特别赋课金在0.35万～4.80万元不等[9]。

3 日本农地改良事业对中国的借鉴与启示

日本的农地改良事业在中国称之为高标准农田建设。与日本的农地改良一样，中国高标准基本农田建设也是一项典型的复杂系统工程，不仅仅是田块规整、农田基础设施配套的硬件建设，还包括耕地承包经营权的调整与流转、农田基础设施维护机制创新等软件建设[10]。 借鉴日本农地改良事业的做法，就中国的高标准农田建设，提出如下几点建议。

3.1 将高标准农田建设统一到农业部门管理

目前，我国高标准农田建设分别由发展改革委会、国土资源、农业、财政、水利、农业综合开发等多个部门分别开展组织实施，实施目标、建设标准和建设要求等不尽相同，土地整理、地力提升、水利设施建设、机耕道不能相互配套，使高标准农田建设实际建成效果大打折扣。必须尽快扭转当前这种“五龙治水”的局面，建议借鉴日本做法，由农业部门统一监管高标准农田建设规划编制、建设资金管理、农用土地与水资源利用、后期设施管理与维护等相关工作，提高政府决策和资金使用效率。

3.2 发挥农户在高标准农田建设中主体作用

日本农地改良做法表明，由农户自下而上提出一致性需求，更符合当地实际，农户也愿意为工程建设负担部分费用并做好后期维护。建议发挥好农户主体作用：一是坚持农户自愿原则，把农户需求作为开展高标准农田建设的基本前提。二是明确农户在高标准农田建设中的责任和义务。农户是直接受益者，须为高标准农田建设与维护承担一定费用，主动做好后期维护，并将换地、占地分摊等事项交给农户协商解决，在村内自行化解土地权属纠纷等矛盾。

3.3 加强对高标准农田建成后的管理与维护

目前，高标准基本农田建设项目竣工后主要是将项目移交给所在的村委会管护，但村委会并不是一个真正的实施主体，导致农田基础设施管护主体虚化、权责难以落实，从而使高标准基本农田建设“重建轻管”的现象普遍存在[11]。 为此建议在惠农强农政策设计中，增加长效扶持功能，改变“重建轻管”、“重输血轻造血”的倾向。按照“谁受益、谁管护”的原则，明确管护主体、管护责任和管护义务，办理移交手续，签订后期管护合同。管护主体应对各项工程设施进行经常性检查维护，确保长期有效稳定利用。

3.4 提高政府对高标准农田建设的投资强度

与日本相比，中国的高标准农田建设起步较晚，建成规模还非常有限，而且建设标准相对较低[12]。 根据2009年国土资源部开展的全国农用地等级调查成果，我国1.2亿hm2耕地，高产稳产农田约0.4亿hm2，仅占耕地总量的1/3。而且，中国的高标准农田建设标准较低，每公顷投资强度1.5万～3万元之间，田间基础设施使用年限为15年，而日本的很多水利等基础设施使用寿命在40～60年。建议加快推进中国高标准农田建设，提高高标准农田面积比例，增加单位面积投资标准，提高田间基础设施使用寿命。

[1] Michael Lipton，Michael Lipton.Food security，farmland access ethics，and land reform.Global Food Security， 2016, 3(4): 1～8

[2] Huang Yi.Comparative Study on Moderate Scale Management of Agricultural land in China and Japan.Studies in Sociology of Science， 2012, 3(2): 66～69

[3] 陈伟忠. 日本土地改良区的农田基础建设及其对中国的启示.世界农业， 2013, 12(45): 22～27

[4] 北海道開発局農業水産部. 北海道農業農村整備2015，2015

[5] 農林水産省. 关于现行长期土地改良计划的实施状况，2015

[6] 董雪娇， 汤惠君.国内外农地规模经营述评.中国农业资源与区划， 2015, 36(3): 62～71

[7] 刘启明. 日本土地改良制度的成功经验及启示.世界农业, 2009，(1)： 40～43

[8] 農林水産省農村振興局， 整備部設計課海外土地改良技術室.農業農村整備の概要，2015

[9] 北海土地改良区.2015概要，2015

[10]刘新卫， 李景瑜，赵崔莉.建设4 亿亩高标准基本农田的思考与建议.中国人口·资源与环境， 2012, 22(3): 1～5

[11]陆耀邦， 黄嫦慧，梁自力，等.广西壮族自治区耕地利用现状与粮食安全问题研究.中国农业资源与区划， 2014, 35(5): 66～72

[12]刘霈珈， 吴克宁，赵华甫.河南省温县吨粮田高标准基本农田选址研究.中国农业资源与区划， 2015, 36(3): 10～17

PRACTICE AND EXPERIENCE OF JAPANESE LAND REFORMATION*

Cheng Guangyan1，Xue Guixia2，Zhao Xiaohui1，Wang Dongyang1※

(1. Institute of Food and Nutrition Development, Ministry of Agriculture, Beijing 100081, China;2. Institute of Agriculture Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

Compared with China, the land reformation in Japan started earlier and achieved remarkable results. To summarize the experience of Japanese land reformation has important reference value for Chinese constructing high-standard basic farmland, and ensuring national food security. Based on survey data, this article analyzed the development stage and achievement of Japanese land reformation, summarized the experiences of Japanese land reformation in legal protection, government management, project assessment, technical support, and main body of implementation. The experiences included five aspects, i.e., special laws had been enacted to protect and regulate Japanese land reformation, the unified management agency had been set up to manage the Japanese land reformation, the planning of Japanese land reformation has been made, the group of Japanese land reformation played a main role in technical support, and the construction and maintenance of reformed farmland relied on Japanese land reformation District. Finally, it put forward four suggestions according to the actual situation of Chinese construction of high-standard basic farmland, for example, unifying the management of Chinese construction of high-standard basic farmland into agriculture sector, playing the role of the main body of the farmers and clearly defining the responsibilities and obligations, strengthening the management and maintenance of Chinese construction of high-standard basic farmland according to the principle of "who benefits should take the responsibility", and increasing government investment in construction of high-standard basic farmland.

Japan; land reformation; experience; reference; enlightenment

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170335

2016-03-23

程广燕(1977—)，女，山东济宁人，博士、副研究员、副主任。研究方向：食物消费与政策。※通讯作者：王东阳(1964—)，男，安徽安庆人，博士、研究员、所长。研究方向：食物安全与农业政策。Email：wangdongyang@caas.cn

*资助项目：中国工程院重大咨询项目“项目名称为国家食物安全可持续发展战略研究”(2013-ZD-7)

F31

A

1005-9121[2017]03226-05