坚持和加强党的全面领导：历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑

祝灵君

（中共中央党校 党的建设教研部，北京 海淀 100091）

党的十八大以来，中央巡视领导小组展开了12轮巡视，巡视了277个党组织，实现了党的历史上首次一届任期内巡视全覆盖。各巡视组织反映出一些共性问题，如：党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力；“两个责任”落实不严；顶风违反中央八项规定精神问题禁而不止；落实中央决策部署不够到位，执行政策规定不够严格；干部选拔任用不够规范、不够严格；基层组织建设薄弱，创造力、凝聚力、战斗力不强，基层组织虚化、弱化、边缘化；一些党员党章党规意识淡漠，不严格执行党内制度，不按规定缴纳党费；等等。党的建设缺失、全面从严治党不力，必然导致党的领导弱化，而党的领导弱化必然难以承载为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，为人类作出新的更大贡献的伟大使命。打铁必须自身硬，只有自身硬，才能打硬的铁。

为此，党的十九大报告提出了“两个毫不动摇”的党的建设奋斗目标：必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设得更加坚强有力。报告在谈到新时代中国共产党的历史使命时指出：历史已经并将继续证明，没有中国共产党的领导，民族复兴必然是空想。在谈到习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略时强调：中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是党的领导，党是最高政治领导力量。坚持党对一切工作的领导，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在谈到新时代党的建设总要求时指出，坚持和加强党的全面领导。总之，党的十九大报告全面准确地展示了党的领导的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，深刻地指明了伟大梦想与伟大斗争、伟大工程、伟大事业之间相互贯通、相互作用的紧密联系，其中起决定作用的是党的建设新的伟大工程，是中国共产党的领导。

一、党的领导的历史逻辑

在无产阶级革命时期，领导权问题一直是马克思主义政党学说的重要问题。由于无产阶级革命运动在世界各国是不平衡的，一般在运动的初期阶段，无产阶级的力量还很弱小，这就注定了无产阶级必须与其他阶级结成联盟，甚至有可能成为其他阶级的附庸力量或“尾巴”。然而毕竟无产阶级才是真正的革命阶级，随着革命进程的发展，无产阶级政党的建立，政治上逐步走向成熟，无产阶级的先进性会日益显露出来[1-1]。因而，马克思主义认为，无产阶级在这一联盟中必须保持独立地位并争取对运动的领导权。这既是策略上的需要，也是壮大革命力量的需要。

无产阶级为什么需要在革命联盟中抓住领导权，马克思主义经典作家主要从三个方面给予解释：第一，只有无产阶级才是彻底的革命的阶级，而其他阶级只不过是革命的同路人；第二，资产阶级具有软弱性，很难把反封建斗争进行到底，这个任务只能靠无产阶级政党的领导来完成；第三，只有独立的无产阶级政党和建立党对革命事业的领导权，才能使无产阶级真正成为一个阶级团结起来行动[1-2]。

无产阶级除了在革命联盟中强调领导权，还必须在本阶级和群众运动中强调领导权。这是因为：第一，无产者是不能自发走上社会主义道路的，必须由本阶级中的先进分子组成的党率领他们前进；第二，党是无产阶级中的先进分子，不能把党和一般群众混为一谈，党员素质的特殊性注定了党员干部对普通群众具有示范带领作用；第三，党是无产阶级联合的最高形式。无产阶级革命不仅要产生自己的政党组织，也要产生自己的工会、青年团、妇女联合会等群众组织，党和这些群众组织应该是领导与被领导的关系[1-3]。对于党和群众组织的关系，马克思和恩格斯曾经提出党是“工人联合会的中心和核心”[2]，列宁发展了这一思想，提出党是“无产者的阶级联合的最高形式”[3]。

以上理论对中国共产党有很深远的影响。中共一大时，我们党还一度有关门主义思想，如提出“对现有其他政党，应采取独立的攻击的政策。……只维护无产阶级的利益，不同其他党派建立任何关系”[4-1]。而二大通过的《关于“民主的联合战线”的决议案》就已提出：“我们共产党应该联合全国革新党派，组织民主的联合战线，以扫清封建军阀推翻帝国主义压迫，建设真正民主政治的独立国家为职志”[4-2]；“我们既然是为无产群众奋斗的政党，我们便要‘到群众中去’，要组成一个大的‘群众党’”[4-3]。党的四大报告强调：“中国的民族革命运动，必须最革命的无产阶级有力的参加，并且取得领导的地位，才能得到胜利”[4-4]。中国共产党承载历史赋予使命的意识更加自觉和坚定，因为，近代以来中国最大的弊端是“人心涣散、民力不凝结”，民主革命要唤醒沉睡的民众，需要一个领导力量去凝聚全民意志。

1935年12月25日，中共中央政治局瓦窑堡会议提出了“革命领导权”的问题：“共产党的领导权的取得，单靠在工人阶级中的活动是不够的，共产党员必须在农村中，兵士中，贫民中，小资产阶级与知识分子中，以至一切革命同盟中，进行自己的活动，为这些群众的切身利益而斗争，使他们相信共产党不但是工人阶级利益的代表者，而且也是中国最大多数人民的利益的代表者，是全民族的代表者。”[5]瓦窑堡会议后，刘少奇撰写了《民族统一战线的基本原则》的教材，强调统一战线的“总的问题，当然是革命领导权的问题”[6-1]。“所谓革命领导权，就是谁成为农民和小资产阶级领袖，是资产阶级，还是无产阶级？”[6-1]“为着要建立于加强无产阶级在革命中的领导，无产阶级自己必须组织成为坚强的独立的力量。”[6-2]

马克思主义政党在领导革命的时候强调党的领导权，执政以后仍强调必须牢牢把握领导权。意大利共产党的领袖葛兰西曾经指出：“一个社会集团能够也必须在赢得政权之前开始行使‘领导权’（这就是赢得政权的首要条件之一），当他行使政权的时候就最终成了统治者，但它即使是牢牢掌握了政—权，也必须继续以往的‘领导’。”[7]葛兰西对马克思主义政党的领导权问题有深邃的思考，而这一条则点到了关键。

1917年11月，俄国十月革命取得胜利，率先建立了世界上第一个社会主义国家。无产阶级政党第一次在一个大国执政，首先面临的问题是该采用何种政党制度。马克思主义者对这一问题的回答是，社会主义国家无论实行一党制，还是多党合作制，都必须坚持共产党的领导，而不能像资本主义国家那样实行轮流执政。在实行多党合作制国家，共产党与其他政党的关系，不是对抗关系，也不是对等关系，而是领导与接受领导的关系[1-4]。

新中国成立后，中国共产党依然高度重视“党对一切工作的领导”，毛泽东还一度谈到坚持无产阶级对于一切问题的领导权。1962年1月30日，毛泽东在扩大的中央工作会议上指出，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府”[8]。1973年12月14日，毛泽东在同部分政治局成员谈话时指出，“政治局是管全部的，党政军民学，东西南北中”[9]。

经过社会主义建设时期的艰难探索，党的领导体制和机制逐步完善，党的领导权基本巩固。然而，领导权必然受领导方式的影响，如果中国共产党不能顺应时代发展，不断完善党的领导方式，党的领导权最终也有旁落的可能。正是看到了这一始终存在的问题，邓小平在1980年8月18日发表了《党和国家领导体制改革》的讲话，提出“加强党的领导必须改善党的领导”的命题，此后我们党在改革开放之中持之以恒探索坚持和完善党的领导的体制机制以及科学方式。

在革命、建设、改革的不同时期，党的领导体制机制主要体现在四个方面：在党内，通过民主集中制这个根本组织原则，形成强有力的领导集体和领导核心相结合，塑造党中央集中统一的权威；在统一战线中，中国共产党通过与各革命阶级的联合，用示范、说服、带领和引导等方式，牢牢把握党对革命联合战线、人民民主统一战线的领导权；在群众中，通过党员干部的先锋模范作用实现对群众和群众组织的领导；在局部执政条件和全面执政条件下，通过民主集中制这个政权组织原则，发挥党的各级组织统揽全局、协调各方的作用。通过党的领导小组、党组、党的工作委员会等体制机制实现党对国家权力机关的领导。

总之，党的领导是新民主主义革命、社会主义革命得以成功的前提，也是中国共产党实现长期执政的前提。从历史事实和历史逻辑上看，党的领导权和党的领导优先于党的执政权和党的执政。

二、党的领导的理论逻辑

从理论逻辑看，党的领导可以用产生于当代中国政治发展实践中的两个理论模型来解释。第一个是党群关系同心圆，即坚持党对人民群众和统一战线的领导。“群众”这个概念诞生于马克思关于资本和劳动力“两种生产要素打架”的故事。资本背后站着资本家，劳动力背后站着工人阶级，马克思主义重视对经济基础的研究，最早的“群众”是指无产阶级群众即工人阶级群众。后来列宁对这个概念进行了发展，说俄国除了无产阶级群众，还有非无产阶级群众——农民。再后来，毛泽东运用历史唯物主义的分析工具，把中国的民本传统与革命的现实结合起来，扩展了群众的内涵，提出工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级等都属于人民群众。改革开放以后，随着时代的变化，人民群众的内涵发生了新变化，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者“四者的统一”。

党群关系的基本逻辑是：党来自于人民群众，又必须回到人民群众中去，这是“同心圆”的逻辑，也是群众路线的精髓。党和群众是命运共同体、利益共同体、行动共同体关系，这是分析党的建设的逻辑起点，也是当代中国政治发展的基本特征。党的十九大报告在谈到巩固和发展爱国统一战线时强调：找到最大公约数，画出最大同心圆。这就是党领导群众和统一战线工作的经常性奋斗目标。

“党要通过千百条线索和人民群众联系起来。”[6-3]在党群关系同心圆中，一方面中国共产党要抓好自身建设；另一方面要密切联系群众，做好群众工作，才能把国家治理好。所以党的十九大报告提出：必须把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。

第二个是“党—国家—社会”模型，即坚持党对国家和社会的领导。中国共产党既是领导党，也是执政党，这是中国政治的根本特点。随着改革开放的深入，在计划经济时代形成的党同时覆盖国家、社会的“三圈重叠”状态在市场经济和全球化背景下，渐次出现了党—国家—社会的“三圈分离”，以及党与国家、党与社会、国家与社会“三大关系”。党与国家的关系主要表现为党的执政活动，当然，党对国家也有领导功能，否则无法解释领导小组和党组存在的理由，无法解释为什么党的工作委员会与各部门机关党委之间是领导与被领导关系，也难以解释为什么党和国家的根本组织原则都是民主集中制。党与社会的关系主要表现为党的领导活动，领导就是服务，需要大力推进基层服务型党组织建设。然而，不能否定党在社会中有执政功能，如依照国家法律治理基层社会的功能，党对基层社会的组织、引领以及宣传贯彻党的路线、方针、政策等方面的政治功能。与世界许多大国相比，在中国这个一度落后的东方大国，中国共产党唯有同时运用好领导与执政两个优势、把握好国际国内两个大局，才能在追赶发达国家的征程中弯道超车、弯道取直，以较短的时间实现中华民族伟大复兴的中国梦。

党的领导与党的执政既有区别也有联系。党的领导活动遵循认同度或满意度逻辑；而党的执政活动主要遵循效率逻辑。从实现方式看，领导就是服务，好的领导必须立足于好的服务；执政就要出主意、用干部，高水平的执政立足于科学的政策以及高效的执行。从二者的联系上看，执政的效率不断提高，终将提高群众对党的满意度，即会执政终将会领导；当然，群众对党的满意度的增强有利于凝聚共识，提高执政的有效性，即会领导也有利于执政。

中国共产党作为执政党，需要给人民提供四种最重要的公共产品或公共服务，即人民的集体尊严、社会稳定与秩序、人民富裕与自由、社会公平与正义。在这四个目标中，前三个目标的有效实现是中国共产党能得到最广大人民认可的前提。比如：没有人不希望获得国家尊严，这是所谓“出国就爱国”的原因；没有人希望国家混乱，社会稳定与秩序是最大的公共物品；与改革开放前相比较，人民总体上比过去更加富裕，比过去拥有更广阔的生存生活空间。与前三个目标相比，第四个目标的实现还存在不少问题，这是人民群众对党还有不少意见的原由。当前，随着全球化、互联网、新媒体、新能源、人工智能的出现，个体化社会正在全世界蔓延，即使党的执政能力总体上不断提高，公平正义议题中的“一丑”可能遮住“百俊”，对党的威信形成巨大挑战。

三、党的领导的实践逻辑

中国人在描述国情时经常使用一句话：国土大、人口多、底子薄。许多人把它看作是国家发展的负担。而中国能成功把这个历史“负担”转变为国家发展的动力，只有一个前提条件：国家能力，即形成国家统一意志的能力。而中国的国家能力，来自于党的凝聚力、创造力、战斗力、领导力、号召力。

坚持党的领导，才能确保大党、大国得到有效治理。中国是一个大国，中国共产党是一个大党，是大党治理大国。因为国家大、摊子大，这就意味着任何涉及党和国家事务的决策，都不可能百分之百正确，总是在两害相权中取其轻，两利相衡中取其重。因而，任何决策都必然会有反对意见，而且这些反对的意见总是有一些道理的。如果纠缠于反对意见而不敢或不能拍板，那将会议而不决，耽误大事；如果决策以后，因为不服从或不理解而得不到落实或不能很好地落实，那将会给人民许下若干“空头支票”，最终背离人民的利益。因此，大党治理大国，首先需要一个有权威的党中央，能够从全局角度观察问题，能够“一锤定音”作决策，而且一旦决策作出，中央和地方的各个部门就要坚决落实。因而，中国共产党领导的成败决定了国家治理和社会治理的成败，党的建设是国家治理和社会治理的起点。

在党的文献中，党的领导主要是指政治领导、组织领导、思想领导，这主要从领导方式讲。比如，党必须实行民主科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，全体党员发挥先锋模范带头作用。党的十九大报告提出，坚持党对一切工作的领导，首先是强调党的全面领导，这主要是从领导范围来讲。即中国共产党居于总揽全局、协调各方的领导地位，坚持对经济、政治、文化、社会、生态文明建设，对内政、外交、国防、民族等工作，对国家立法、行政、司法、监察机关，对经济、文化、社会、群团等组织和党外群众进行全面领导。这两个提法并不矛盾。

坚持和加强党的全面领导，首先是党的各级组织要发挥统揽全局、协调各方的作用。党必须按照统揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党对机关、社会组织、非公企业、事业单位、农村、社区、社会组织中的群众发挥领导作用。党的基层党组织需要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层组织建设成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

坚持和加强党的全面领导，必须牢牢把握党对意识形态领域的领导权。2013年8月19日在全国宣传思想工作会议上，习近平总书记提出：“我们必须把意识形态工作的领导权、管理权、话语权牢牢掌握在手中，任何时候都不能旁落，否则就要犯无可挽回的历史性错误。”[10]2016年12月，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上提出：“办好我国的高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校的领导权”，“党委要保证高校正确办学方向，掌握高校思想政治工作主导权”。“高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实。”[11]

此外，中国共产党必须坚持党对军队绝对领导；坚持党对民主党派的政治领导；加强党对国有企业的领导；加强党对工、青、妇等群团组织的领导。

坚持和加强党的全面领导要完善党的领导体制机制，同时要防止一些思想误区。比如：坚持党对一切工作的领导，并非党对任何工作细节都要指手画脚，而是保证全党在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保党把方向、谋大局、定政策、促改革、保落实，确保党始终总揽全局、协调各方；坚持党对一切工作的领导，并非书记、“一把手”一个人的领导，党的领导既要强调班长的作用，也要强调党的集体领导；坚持和加强党的全面领导还要注意领导方式，党的领导并非党员干部端着架子、盛气凌人地指挥群众，而是经常需要党员干部发挥模范带头作用，做经常性的说服和深入细致的工作，引领人民群众跟党走，最终把跟党走的人搞得多多。

小结

中国共产党是一个承载历史使命的政党，自近代以来承载了国家统一、现代化建设、民主政治建设、文化复兴等历史和人民赋予的使命，总起来讲就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，为人类文明作出更大贡献。这个使命承载，注定了中国共产党的命运与中国人民和中华民族的命运关联在一起，而完成这些使命紧靠中国共产党人来完成是不可能的，必须凝聚全党全国人民甚至全体中华儿女的力量共同完成，这就要求中国共产党必须成为实现这些使命的组织者、引领者、执行者。中国共产党领导全国各族人民建立了中华人民共和国，让党的命运与国家的命运关联在一起；中国共产党的领导成为单一制国家治理结构的有机组成部分，引领一个五千年的文明大国实现整体转型；中国共产党引领社会革命和社会建设，成为社会治理的引导性力量。这些因素，注定了中国共产党的凝聚力、创造力、战斗力、领导力、号召力最终会转变为国家能力，中国共产党的领导是中国最大的国际竞争力。